明确财政在解决养老问题上的主导责任

“未富先老”是中国在进入老龄化社会时的一个特点。中国人民大学日前的一项研究表明，从1997年到2033年期间，我国需要支付的职工养老金费用总额约8万亿元人民币。其中，约4万亿元可以通过现有的社会统筹解决，剩余的4万亿将是真正的“缺口”，需要政府以各种方式融资解决。在此之前，包括世界银行在内的多家研究机构也曾对中国养老金债务进行过预测，虽然由于计算方法和使用参数不统一，但一般都估算资金缺口在2--10万亿之间。

    目前全国社保基金总额达到1818亿元。而根据有关预测，到2030年，我国人口结构将从现在的15个劳动力供养1个老人变为3.3个劳动力供养1个老人。如果现在不采取有力措施解决这一问题，届时巨大的养老金缺口无可避免地会发生支付危机。对此，包括人民大学上述课题组在内的一个公认的看法是，通过划转国有资产来偿还养老金隐性债务。我认为，这样做只能饮鸩止渴。因为虽然从理论上说，划拨国有资产解决养老金债务完全没有问题，但如何把它变现却存在很大的风险。如果股市长期低迷，掌握在社保基金手中的国有资产就会大大贬值，甚至可能变成废纸一张。而从目前来看，至少在未来三、四年，股市看不到根本好转的迹象。

    因此，与其在股市上减持国有股来充实养老金，不如动用外汇储备注资，后者是在现行条件下更好的选择。据预测，今年我国外汇储备将突破8000亿美元，如果把1000亿美元即相当于8000万元人民币注入进去，将社保基金的盘子做大，达到或者超过1万亿元，则在比例稳定的财政资金和投资收益补充下，短期很有可能使得流入大于支出或者收支平衡，造福于亿万人民，惠及子孙后代。这远比用它来冲销某些企业的亏损和坏账，美化某些银行的资产负债表好得多。

    养老金支付缺口是我国当初在设计养老保险制度改革时，对隐性债务采取先搞个人账户空账，再逐渐补实的设想导致的。因为过去我们是采用现收现付的企业养老模式，没有资金积累。所以某种意义上，这是一种无奈的做法。尽管如此，这实际是以未来的基金风险为代价减轻当前的基金压力。据劳动和社会保障部统计，个人账户每年被挪用1000多亿元用于统筹，目前个人账户空账已经超过了8000亿元。另一方面，从世界情况看，各类公共养老金计划大约覆盖了全球三分之一的劳动力人口，而相比之下，中国基本养老保险的覆盖面还不到劳动力人口的15％，不及世界平均水平的一半，因此，如果扩大基本养老保险覆盖面，资金缺口将会比现在更大。而为公平计，扩大基本养老保险覆盖面势在必然。

    尽管困难很大，但问题总是要解决的。从大多数国家的实践来看，毫无疑问，国家财政是社保制度的经济基础和最重要的支撑力量。比如西方国家社保基金的来源主要靠财政拨款。目前我国社保基金的主要来源也是财政预算拨款，占到了整个社保基金的70%多。当前的问题是，虽然国家财政对社保的支持力度持续加大，但所占份额仍明显偏低，仅相当于整个财政收入的12％左右，离国家“十五”计划明确提出的社保投入应占国家财政收入15％--20％的目标还有相当距离。尤其是在中央财政加大投入的同时，地方财政却处于缺位状态，据劳动和社会保障部的调查，地方财政拨款仅相当于中央财政拨款的10.8％，以致形成了企业找政府、地方找中央的非良性格局。

    出现这种状况，主要是没有明确财政在解决养老问题上的主导责任以及一个明晰的政府责任划分。长期以来，中国财政支出以经济建设支出为主，包括社保支出在内的公共福利的支出比例相对较低，比如，2003年高达37960亿的国家实际支出中，经济建设支出高达68%，只有21.33％用于公民最需要的社会保障、抚恤救济、教育、医疗卫生四类项目。所以，要明确国家财政对社会保障的责任，确立固定拨款与补贴增长机制。从这几年的执行情况看，预算拨款不稳定，主要是财政部目前还没有一个补充社保基金的长期规划，国家有必要对财政收入增量确定一个固定比率优先用于社会保障，并明确将利息税、个人所得税、遗产税以及必要时开征的特别消费税等用于社会保障，以确保政府真正担负起主导社会保障制度建设和维护社会公平的责任。为此，政府应尽快实现职能与职责的转化，将经济建设与经济增长的任务交给市场，而将民生问题作为执政为民的基本出发点，尤其是要确立社会保障优先的财政发展战略。

    当然，鉴于我国老龄人口规模庞大，单靠政府财政来解决养老问题是不现实的，应充分发挥政府、社会、市场等各方的功能作用，特别是要发挥并巩固城乡居民的家庭保障，并充分利用市场机制与社会慈善公益团体的替代功能，形成一个多元化、多层次化的保障体系。这就需要解决就业问题和收入分配问题。所以，要尽快实现体制改革相互配套，摒弃以往单纯强调社保改革为国企改革或其他体制改革配套的做法，代之以相关体制改革同步推进以便为社会保障体系创造条件。

    养老金的支付压力，实际上是我们必须付出的体制转轨成本。因此，解决这一问题的关键，取决于该由谁来承担起改革的责任，只有这样，才能明确如何支付转轨成本。

来源： 上海证券报  邓聿文 2006年3月10日

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