养老保险制度：新规定 新挑战（上）

 背景社会保障制度是现代国家重要的社会经济制度之一。20世纪90年代以来，结合国有企业改革和社会稳定的需要，在党中央和国务院正确方针政策的指导下，我国养老保险制度改革取得了突破性进展。

1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确定，基本养老保险和基本医疗保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度。1995年国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出深化企业职工养老保险制度改革的若干政策措施，提出了社会统筹与个人账户相结合的两个具体实施办法。1997年，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在全国范围内统一了企业职工基本养老保险制度，这是我国养老保险制度改革的一个重要里程碑。1998年，党中央、国务院决定实行“两个确保”，建立三条保障线，提出了确保企业离退休人员养老金按时足额发放的工作目标。

2001年7月，党中央、国务院决定在辽宁省开展完善城镇社会保障体系试点工作，2叩4年又将试点范围扩大到吉林、黑龙江两省，试点的重要内容就是完善企业职工基本养老保险制度，包括做实养老保险个人帐户和改革基本养老金计发办法等内容。试点在完善城镇社会保障体系、做实基本养老保险个人帐户、改革基本养老金计发办法、提高统筹层次、加强养老保险规范化和信息化建设方面，取得了明显的成效，为在全国范围内完善基本养老保险制度积累了经验，为促进东北三省的经济体制改革、发展和维护社会稳定发挥了重要作用。

2005年12月3日，在充分调查研究和总结过去20年来养老保险改革经验基础上，国务院发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(以下简称“新《决定》”)，对当前和今后建立起适合我国国情、实现可持续发展的基本养老保险制度做了全面改革规定。

新《决定》实施的背景是：随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，已有的企业职工基本养老保险制度逐渐显现出一些与社会经济发展不相适应的问题。主要表现在：“覆盖范围不够广泛，大量城镇个体工商户和灵活就业人员还没有参保；养老保险个人账户没有做实，未能真正实现部分积累的制度模式，难以应对人口老龄化对基金的需求；养老金计发办法不尽合理，缺乏参保缴费的激励约束机制；基本养老金调整机制还不健全，养老金总体水平还不高；统筹层次比较低，多数地区还没实行省级统筹，基金调剂能力弱；企业年金发展滞后，多层次的养老保障体系还没建立起来。这些都影响到制度的平稳运行和可持续发展，亟待进一步改革和完善。”

本期论坛关心的是新《决定》是否以及在多大程度上解决了这些问题?在解决这些问题的过程中，我们是否还面临着新的问题?我们应该如何去关注、理解、研究和解决我们面临或即将面临的各种问题?为此，我们特邀北京大学中国保险与社会保障研究中心秘书长郑伟副教授，南京大学人口研究所夏海勇教授，华东师范大学中国现代城市研究中心、人口研究所桂世勋教授，南开大学人口与发展研究所所长陈卫民教授，辽宁大学社会发展研究所罗元文教授发表各自的见解。

养老保险制度改革：规则、方向与问题

郑伟(北京大学经济学院副教授，北京大学中国保险与社会保障研究中心秘书长)

2005年12月，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》发布实施。在我看来，这个《决定》中涉及养老保险制度设计方面的核心规则有四项：一是扩大覆盖范围，二是做实个人账户，三是改革计发办法，四是建立调整机制。这些规则指出了下一步中国养老保险改革的基本方向，同时其中也有一些问题值得认真讨论。

1、扩大覆盖范围

新《决定》提出：“城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。当前及今后一个时期，要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围。”

要预测未来几年能否顺利“扩面”，必须了解过去几年为什么“扩面”困难。关键是缺乏一个好机制，而其中“隐性债务”又是一个关键问题，这里的“隐性债务”不仅包括隐性债务本身的规模大小的问题，而且还包括隐性债务解决时间的选择问题。也许有人认为，政府何时解决养老保险隐性债务只是一个时间问题，迟早要解决，迟解决和早解决没有本质区别。其实不然。因为它不是一个简单的同样一笔资金何时支付的问题，而是一个影响到激励引导的问题，它不仅直接影响现有参保企业的缴费比例的高低，而且影响大家对制度设计的认同，进一步地，如果大家都认为制度设计本身有缺陷，如何还能够理直气壮地去严格执法、约束逃费者的逃费行为呢?若逃费者得不到惩罚，则将诱导更多的企业逃费，如此必将形成恶性循环。

在一个良好的机制构建起来之前，维护制度运行就得靠行政强制力量，众所周知，如果机制问题没有理顺解决，行政强制的成本将很高，而且效果也不好。机制问题解决的根本意义在于促使尽可能多的制度参与者达成“制度共识”，制度共识是一股极其强大的无形力量，它能够与更加强大的市场力量相互作用，共同推进中国养老保障制度的改革。

因此，从这个意义上说，能否以及如何“显性化”地解决养老保险隐性债务，是下一阶段基本养老保险覆盖面能否顺利扩大的一个关键。

2、做实个人账户

新《决定》提出：“要继续抓好东北三省做实个人账户试点工作，抓紧研究制订其他地区扩大做实个人账户试点的具体方案，报国务院批准后实施。国家制订个人账户基金管理和投资运营办法，实现保值增值。”

过去几年个人账户空账运行，“远期给付风险”很大，从应对人口老龄化挑战和促进劳动力流动的角度看，做实个人账户很有必要。但个人账户做实之后也有一定的潜在风险，其中最主要的是“长期增值风险”。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定“个人账户储存额，每年参考银行同期存款利率计算利息”。这里有三个问题：第一，个人账户基金的利息是“实际”的投资回报利息还是“人为”的记账利息?第二，参考银行同期存款利率，活期还是定期?几年定期?考虑个人账户基金的长期性和稳定性，参考银行存款利率是否标准偏低?第三，个人账户基金由谁管理?若是各省社会保险经办机构，如何保证基金管理的安全和有效?

因此，个人账户空账运行有空账运行的风险，个人账户做实之后又有做实之后的风险。

3、改革计发办法

新《决定》提出：“《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997126号)实施后参加工作、缴费年限(含视同缴费年限，下同)累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。”

与以往全国性文件相比，这里有两个新概念，一个是“指数化月平均缴费工资”，另一个是个人账户“计发月数”，这两个概念的提出是中国养老保险改革的新进步。

先看“指数化月平均缴费工资”。养老保险制度中一个很重要的问题是社会公平性与个人权益性的平衡。社会统筹与个人账户相结合是一种平衡，新规则中基础养老金标准引入个人指数化月平均工资、并将其与社会月平均工资相结合作为计发基础，也是一种平衡。这种-平衡的目的是为了将养老给付与个人收入适当挂钩，当然，这种挂钩只能是适当挂钩，而不能是完全挂钩，否则社会保险的内涵就异化了。

再看个人账户“计发月数”。原先计发月数一律固定为120个月，没有充分考虑我国退休人员退休后的平均余命在25年以上、不同人的退休年龄不同等现实。新规则规定的“计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定”的做法相对更加合理。

但是，还有一些重要问题没有解决。比如，“本人指数化月平均缴费工资”究竟应当如何计算?个人账户“计发月数”如何确定?这些关键技术问题宜尽早公布，以利于参保人员形成稳定的退休收入预期。在这方面，美国社会保障制度中的“指数化月均收入(Average Indexed Monthly Earnings，AIME)”的做法值得借鉴。

4、建立调整机制

新《决定》指出：“根据职工工资和物价变动等情况，国务院适时调整企业退休人员基本养老金水平，调整幅度为省、自治区、直辖市当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。各地根据本地实际情况提出具体调整方案，报劳动保障部、财政部审批后实施。”

建立基本养老金的正常调整机制是中国养老保险改革的又一进步。原先规定只是确定参保人员退休时的养老金水平，而没有考虑保持养老金的实际货币购买力、分享经济社会发展成果等问题。新规则规定的“根据职工工资和物价变动适时调整基本养老金水平”的做法很值得肯定。

当然，有两个问题需要进一步研究。第一，是否明确基本养老金正常调整机制的具体量化指标，是根据同期消费者物价指数(CP0同比例增长还是别的方法?第二，如果量化为根据CPI同比例增长，那么是否考虑在其中嵌入一个不利经济环境下的财务稳定机制，比如当经济情况不好、通胀率很高的时候，规定基本养老金增长幅度不高于CPI和平均工资增长的较低者?

做实养老保险个人账户，完善我国企业职工基本养老保险制度

夏海勇(南京大学人口研究所教授)

新《决定》提出：随着人口老龄化、就业方式多样化和城市化的发展，现行企业职工基本养老保险制度逐渐显现出一些与社会经济发展不相适应的问题。其中一个重要问题即养老保险个人账户没有做实，未能真正实现部分积累的制度模式，难以应对人口老龄化对基金的需求。从2006年起，国家对养老保险政策做出相应调整。此次调整的核心内容之一是将个人账户的规模由本人缴费工资的11%调整为8%，未来几年全面做实养老保险个人账户。

1、“空账运行”：不能承受的养老之重

20世纪90年代中期，为应付老龄化浪潮，我国的养老制度从现收现付模式向“社会统筹与个人帐户相结合”的部分积累制模式转轨。统筹账户完全由企业缴费，个人账户由企业和个人共同缴纳。社会统筹部分实行现收现付模式，个人账户部分实行完全基金模式。改革的政策意图是非常明确的：以统筹账户支付老职工的养老所需，以个人账户应对将来老龄化带来的偿付难题。但是，新养老保险制度运行的结果却难以令人乐观，社会统筹部分的缴费部分远不足以支付离退休职工的养老金，为了保证已退休职工的养老金发放，只能利用统筹账户与个人账户混账管理的便利，“拆东墙补西墙”，直接挪用在职职工个人账户中的资金。结果，按照规定标准缴费的职工的个人账户虽然账面上仍显示拥有一定数量的金额，但实际上都变成了空账户，也就是说这部分钱根本就不存在。结果形成了一种在资金流程上与现收现付没有实质性区别的“空账运行”体制，即形式上的部分积累、实质上的现收现付制。结果是企业职工养老不堪个人账户长期空账运行，支付危机频现。以2004年为例，基本养老保险基金当年支出3502亿元，而历年累计仅有结余2975亿元，仅够半年多的支出需要，除了挪用个人账户外，没有它途。

据不久前劳动和社会保障部副部长刘永富透露，截至2004年，中国社会养老保险个人账户的空账已高达7400亿元，且仍以每年一千多亿元的规模继续扩大。世界银行关于中国未来养老金收支缺口的一份研究报告也指出，在一定假设条件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年间，中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。

2、“做实”个人账户：巨额“隐性债务”谁买单?

我们知道，从新中国建立开始到20世纪80代末期，我国实行的是计划经济，采取的是“高积累，低消费”的分配政策，政府通过降低职工工资的方式来筹集和积累建设资金，从而保证了我国迅速地建立起了比较完整的工业体系，以及以企业为主体的养老、医疗等现收现付制保障体系。90年代以后，随着社会主义市场经济和新的社会保障体系替代了原有经济制度和社会保障体系，实行了社会统筹与个人账户相结合的所谓“统账结合”的养老保险制度，与此相应，不可避免地产生了“隐性债务”及其支付的问题。

从养老保险改革的角度，我们可以把城镇职工分成三类：一类是在改革前已经退休的职工，称之为“老人”；第二类是改革前参加工作改革以后退休的职工，称之为“中人”；第三类是改革后参加工作的职工，称之为“新人”。“老人”和“中人”在1997年中国养老保险制度改革前并无任何个人积累。改革后新制度下的“中人”和“新人”除了要为自己缴费之外，还必须为退休的上一代“买单”。现收现付模式向积累模式的转换过程中，存在着一代人必须养活两代人的难题，即“中人”和“新人”在为自己积累资金、充实自己的“个人帐户”的同时，还必须缴纳足够的基金偿还原来现收现付模式下社会所欠下的上一代人养老的旧债。共同负担以往未能形成个人积累的“老人”和“中人”的退休所得，结果导致越来越巨大的空账。世界银行的研究数据显示，我国基本养老保险制度的隐性债务高达13.56万亿元。按理，这本是应由国家来支付的社会养老保险基金筹资模式转换中产生的所谓“转制成本”。但是，长期以来我国企业职工中的“老人”和“中人”已经以“低工资”的形式向国家“预付”了社会保障的积累基金，转制后没有任何理由要求他们再次为“隐性债务”买单。因此，在做实个人账户的今天，这笔隐性债务只能由国家来承担。

新《决定》提出要调整个人账户的规模，逐步做实个人账户。这里的逐步，国家并没有提出一个时间表，而另一个更关键的问题是怎样做实个人账户，也没有做出明确的规定。这就意味着此次改革还没有改变现收现付的本质模式。在财政增收和人口红利期的双重利好下，做实个人账户，只是力争养老金缺口不再扩大，防止新的隐性债务产生，而同期养老金发放缺口的历史债务并没有因此而消除。“空账”仍将会继续运行下去，规模亦仍将会继续增加，随着人口老龄化的发展，人口红利期的终结，不断增加的新退休者“做实”的个人账户的获得，个人账户空账的比重仍将会持续上升。2000年“空账”规模仅为1900亿元，到2004年末时已经达到7400亿元，预计今后每年还将会以1000亿元左右的规模增长。随着时间推移，做实个人账户的难度将会逐渐增加。2001年国家在辽宁开始做实个人账户试点，中央财政每年不得不拿出14.4亿；用于填补养老金缺口。一旦在全国推行，国家能有多大的财力来承担缺口?新《决定》提出“各地要按照建立公共财政的要求，积极调整财政支出结构；加大对社会保障的资金投入。”但这种投人并没有制度保证，到2004年时中央财政和地方财政对养老保险的补助已经达到522亿元和92亿元，如果在全国范围内做实个人账户，即使国家承诺并采取制度化的措施消除转制成本，国家也难有足够的能力来承担如此巨额的养老金缺口。据说政府曾有“划拨国有资产充实社保基金”以消弭“隐性债务”的设想，应该不失为解决问题的途径之一。

3、“做小”个人账户：职工未来养老金会否“缩水”?

新《决定》中，提出了调整养老金个人账户的规模，规定从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户，换言之，新规定不但要求把养老金个人账户“做实”，还要求把个人账户“做小”。

个人账户一旦“做小”，职工未来养老金水平会下降吗?毫无疑问，“做小”，必然导致个人账户积累额的下降，以此计算的个人账户养老金数额也将随之降低，不过“做小”的同时也降低了“做实”的难度，为下一步做实个人账户打下良好基础。但是，改革后的养老金发放结构，对于不同时期参加工作的“老人”、“中人”、“新人”还是会有不同的影响的：

“老人”在养老体制改革之前已经退休，他们本来就没有个人账户，只是按照退休前工资一定比例计发养老金，个人账户“做小”，对他们来说，应该没有什么影响。

“中人”的情况比较复杂，一部分“中人”改革前参加工作、改革后退休，因此他们的个人账户中的积累十分有限，养老金主要来源于基础养老金和过渡性养老金。由于过渡性养老金是由各省、自治区、直辖市人民政府“按照待遇水平合理衔接、新老政策平稳过渡的原则，在认真测算的基础上，制定具体的过渡办法，”因此，这部分“中人”养老金水平的高低，不能不受到过渡性养老金水平高低的影响。

[ 2006年9月7日 ]编辑整理: [ 中国保险网 ] 作者：主持人：陈功 来源：《社会保障制度》2006年第08期

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