养老保险制度：新规定 新挑战（下）

从长远来看，我国企业职工养老保险制度还将面临人口快速城市化的挑战，对此国内学术界还没有给予足够的重视。当前我国已进入快速城市化阶段，从1998年到2005年城市化水平由33%迅速上升到43%。综合国内多家机构和学者的预测，到2030年我国城市化水平将达到60%左右，新增城市人口主要来自农村人口转移。完善城镇职工基本养老保险制度应该考虑到未来城镇人口构成的变化。一方面要分析城市化带来的目标参保群体的变化，使基本养老保险制度更具有开放性，以吸纳城市化中大量新增的城市就业人口。要研究基本养老保险基金在开放状态下的长期动态平衡，测算不同城市化水平下养老保险制度的各项参数，制定分阶段的调整方案；另一方面也要研究如何适应潜在参保群体的特点，对现行制度进行改革完善，把解决他们的当前问题与长远问题结合起来。目前我国城镇中有数以亿计的以农民工为主体的外来人口。这些人虽然短期内养老保险需求还有别于城市居民，但随着城市化的过程，他们终究都可能成为城市新居民。从发展的观点看，今日农民工的养老问题实际上就是明天城市居民的养老问题，农民工养老需求从长远看与城市职工并无二致。就我国的现实情况看，解决农民工养老问题不仅仅关系农民工利益，更关系到未来我国企业职工基本养老保险制度的前途。

目前国内学术界和政府部门对农民工养老保险问题的研究与政策实践，是与企业职工基本养老保险制度改革割裂的，大体上有三种思路：一是主张把农民工与城镇企业职工同等看待，直接纳入现行企业养老保险体系；二是把农民工作为特殊群体，实行独立的保障制度；三是把农民工视为最终会回到农村养老的农民。第三种思路最为消极，不予讨论。第二种思路把农民工作为一个特殊群体(区别于传统的农民和城市居民)考虑了农民工的特殊需求，但按此思路建立的农民工养老保险制度不能与城镇职工基本养老保险制度衔接，缺乏长远考虑，会人为分割未来城镇的养老保障制度，不符合我国养老保险制度的发展方向。第一种思路符合城市化发展的趋势，但按现行企业职工基本养老保险制度的规定，农民工参保会有利益损失，因而积极性不高，退保现象非常普遍。在城市化背景下完善企业职工基本养老保险制度，无疑需要考虑把以农民工为主体的外来城市就业人口吸收进来，但制度覆盖农民工不能以农民工利益损失为代价，需要平衡好农民工利益与现实的城镇职工利益的关系，对现行制度进行改革与完善，使农民工提高当前收入的要求与未来老年保障的需求能够兼顾。只有这样，制度改革才具有帕累托效率，得到各方认同和欢迎。

基于人口城市化的背景考虑，合理解决农民工的养老保险问题可视为完善城镇职工基本养老保险制度的内容和手段之一。企业职工养老保险制度覆盖农民工应循序渐进，在保障农民工当前收入的前提下，从个人账户开始，以个人账户养老金为基础。农民工工资高于当地养老保险缴费基数下限的，由个人按缴费基数下限的8%缴纳保险金，全部计人个人账户；低于下限的由用人单位和个人共同缴纳，用人单位承担差额部分。在生存至60岁之前，个人账户只可转移，不可支取(死亡例外)。农民工在就业状况或在城市的居住状况相对稳定后可参照城市灵活就业人员的办法参加社会统筹部分的养老保险，并可根据参保时的年龄适当降低领取养老金所需的缴费年限要求。此外，还需要适时建立老年津贴制度，由国家财政对符合条件的老年人提供福利性养老金。在人口快速城市化国家，老年津贴制度是弥补养老保险制度不足与局限的必要手段。

总之，完善城镇职工基本养老保险制度必须着眼长远，在重视解决当前问题的同时，需要分析人口老龄化和人口城市化的发展趋势，做好长期规划，以实现制度的可持续发展。

落实《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》的问题思考

罗元文(辽宁大学社会发展研究所教授)

任何事物、任何政策都不可能是尽善尽美的，新《决定》也同样，在实施过程中可能会出现一些问题，有一个“从理论到实践”，然后在实践中更加完善理论的过程。

●新《决定》完善了企业职工基本养老保险制度，并继续确保基本养老金按时足额发放，保障了退休人员基本生活，同时规定各地不得发生新的拖欠，对过去拖欠的基本养老金由各地逐步予以补发。据初步统计辽宁省拖欠养老金累计29亿元。过去欠帐，欠老百姓的钱，不能一味欠下去，主要是2000年以前差额缴拨时期企业形成的拖欠，而且这些欠债的企业大多数已经关停并转，无力给职工补发欠债，补发责任只能由地方政府承担，辽宁省属于下岗职工最多的省份，欠债问题十分严重，有的职工在此期间已经去世。同时在确保当期养老金发放面临沉重压力的情况下，很难在短期内解决拖欠问题。

●新《决定》将个体工商户和灵活就业人员的缴费统一调整为当地上年度在岗职工平均工资比例的20%。《辽宁统计年鉴》显示，2004年，辽宁省在职职工平均工资为11911元，月均993元。离岗职工人均生活费2199元，其中国有职工4061元、集体仅319元。新《决定》对个体工商户和灵活就业人员参加养老保险的缴纳比例为20%，每人每月缴纳199元，全年应缴保费2382元。离岗人员要将全部生活费用于缴纳养老保险，而集体企业的离岗职工全年的生活费，还不够缴纳两个月的养老保险。许多下岗再就业人员，就业状况十分不稳定，再就业工资大多在300-400元左右，既要维持基本生活，又要每月缴纳近200元的养老保险费，对于那些失业下岗、再就业人员来讲，负担较重、难以承受。

辽宁省个体工商户、灵活就业人员的实际收入低于当地上年度在岗职工平均工资比例较大。按照新《决定》，对下岗失业的"4050"人员的特殊照顾政策，灵活就业后剔口社会保险的给予一定数额的社会保险补贴。辽宁属于下岗职工多的省份，如按每人每月补贴100元计算,2004年全省集体企业离岗职工71万人，须补贴8.52亿元。按新《决定》解决个体工商户和灵活就业人员参加养老保险的补贴问题，十分困难。

提高缴费基数的新《决定》对辽宁目前灵活就业人员的工资水平较低、缴费困难的现状来说，可能出现参保人员缴费人数下降的趋势，对扩大养老保险覆盖面具有一定的冲击。

●新《决定》计发办法中存在制度漏洞，没有建立最低养老金制度(有最低工资保障制度却没有最低养老金制度，这是很大的制度缺陷)，同时存在男女职工待遇不平等问题、历史待遇差问题。

●新《决定》缺乏透明度。个人账户基金属于私有属性，个人如何参与运营的监督管理，都没有明确说法。如果个人账户基金出现贬值责任谁来承担相应的法律责任没有明确。

●新《决定》要高度重视社会保险经办能力建设，加快社会保障信息服务网络建设步伐，建立高效运转的经办管理服务体系。基本养老保险的征缴体制是社保、税务两种格局，不利于统一的管理体制形成。这种社会保障体制缺乏统一的设计和协调，社会保障的领导、管理、征收、服务和监督比较分散，形成了多头分散管理的格局。这种条块分割的管理体制难免造成部门间的职能交叉、分工不清和工作脱节。多头管理，职责交叉，影响工作效率。

——征收主体不统一。如辽宁省政府已明确地税机关为唯征收主体，但个别地区擅自做主改变征收主体，其弊端：对纳费人不尊重，多头征收、重复检查将增加纳费人的负担；不利于数据统计和收入调度，难免造成部门间的职能交叉和推诿扯皮；不利于费源管理和计划下达，多头管理容易导致费源不清和计划畸轻畸重的问题。

——信息不畅，工作脱节。征收政策的制定、解释权和执行权的分离，容易造成部门间沟通不力，信息不畅，对工作中出现的新情况、新问题反应迟缓，决策失误，影响工作效率。

——影响扩面工作。地税机关能否征费取决于纳费人是否办理了参保登记，由于社保经办机构负责参保登记，地税机关无法实施强制参保，使其履行纳费义务。由于做不到应保尽保，容易造成不公平竞争，直至影响企业的纳费积极性。

●新《决定》建立了基本养老金正常调整机制。辽宁省养老保险负担沉重，2005年参保企业离退休人员335万人，位居全国第一，抚养比为2.2：1，远低于2.9：1的全国平均水平，相当于多负担75万人，每年多支出养老金50亿元。2006年，如按上年全省在岗职工平均工资增长率50%确定养老金提高标准水平，那么辽宁省月人均养老金将增加100元，年将增加支出40亿元，新增加巨额缺口基金难以承受，地方财政将无力负担这笔费用。

●随着人口老龄化的进程加快，养老基金缺口将越来越大，如大连市2005年养老基金缺口资金达到3.5亿元，使该市承担着巨额的养老金支付压力。虽然养老保险基金尚有一点结余(可动用资金约8.9亿元)，但只勉强能维持今明两年支付，随着明年资金缺口的快速加大，大连市也将和辽宁省内其他市地一样通过银行贷款形式确保养老金的足额发放。这样将会一方面有大量个人账户资金在闲置(大连市目前累计个人账户资金已达45亿元)；而另一方面，地方政府当期要投人大量资金或承担巨额利息来确保当期养老金的收支平衡。

基于以上认识，建议：

●基本养老保险欠债问题应作为专项清理工作，按新《决定》辽宁省在2006年先将过去欠债进行调查，逐步具体核实清楚，先拿方案，后进行实施。根据辽宁的经济状况，不可能一步到位，只能慢慢做，建议国家财政对像辽宁省这样问题较大的省份解决拖欠养老金给予补助。

●国家财政对老工业基地做实个人帐户5%以内部分实行半动态补助。为保护先行试点省份的积极性，缓解当期养老金发放压力，调整对辽宁省做实个人账户的补助办法：

——对已做实个人账户的5吭部分，按2005年实际做实额重新核定补助基数，由每年14.4亿元调整为29.4亿元；

——对已做实个人帐户国家财政予以补助的3%部分实行动态补助。改变过去年底国家财政补贴办法，应采取年初或按月进行补贴，使补贴资金及时到位，缓解压力，解决燃眉之急。

●加强稽核征缴力度，做实职工缴费基数，努力增加缴费收入，并为如期据实缴费的守法单位创造出相对公平的税负环境。

●严格审批退休程序，调整统一退休政策，推迟女职工退休年龄。按照新《决定》的基本养老金计发办法，参保人员每多缴一年，养老金中的基础部分增发一个百分点，增加女职工的缴费年限，形成“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制，与男职工享受退休以后的同样的养老金领取水平。

●养老保险个人帐户制度在世界上包括中国在内约有31个国家和地区建立不同形式的个人帐户制度。其中名义个人帐户国家比重为33%，为建立养老保障基金良性循环机制，保证其可持续发展，确保新《决定》离退休人员养老金的足额发放，建议按照黑龙江、吉林两省方案，个人账户只部分做实，其余记清不做实，留给地方发放当期养老金。

●统一各省不同缴费政策乙实现全国联网，简化正常跨区域调转手续，从而可以减少跨省区流动人口的缴费流失。

●加大国家财政对下岗失业人员缴纳社会保险的补助力度。改变单一的社会保险补助模式，通过收入调查，依据下岗失业人员再就业的实际收入状况，实行分档补助。

●变多头征收为一个部门征收，一个征收主体有利于征收工作的开展。

●调整政策，统一缴费基数，实行五险合一征收。

●改双轨管理为国库管理，降低征收成本，提高工作效率，确保资金安全、高效划转。

●赋予征收机关强制手段，增强执法刚性，解决在组织收入中“力不从心”的问题，确保费款应收尽收。

●加快信息化进程，对相关部门进行横向联网，实现数据交换和信息共享。

主持人评论

新《决定》的合理化改进和作用是毋庸置疑的，但是我们更关注新《决定》可能存在的问题。因为新《决定》的问题就是我们养老保险制度进一步改革和完善面临的问题。五位学者从不同的角度和侧重内容上探讨了新《决定》的改进、可能面临的问题并提出了针对性的建议。

郑伟博士从涉及养老保险制度设计方面的四项核心规则入手，认为扩大覆盖范围关键在于能否以及如何“显性化”地解决养老保险隐性债务；做实个人账户要注意“个人账户空账运行有空账运行的风险，个人账户做实之后又有做实之后的风险”；改革计发办法应该尽早公布关键技术问题；建立调整机制重点是明确基本养老金正常调整机制的具体量化指标和建立一个不利经济环境下的财务稳定机制。

夏海勇教授针对做其养老保险个人账户展开讨论，用具体数据指出“空账”问题十分严重性，是“不能承受的养老之重”，认为做实个人账户需要明确国家的责任，个人账户“做小”对于不同时期参加工作的“老人”、“中人”、“新人”会有不同的影响，“做活”个人账户，确保基金的保值增值是完善企业职工基本养老保险制度的一项重要任务。

桂世勋教授专门分析了改革基本养老金计发办法的利与弊，指出计发办法改革有利于逐步做实个人账户，有利于消除个人账户养老金的支付亏空，有利于形成职工参保缴费的激励约束机制，有利于改革前后退休人员基本养老金水平的合理衔接，其主要弊端在于拉大了改革后退休的城镇企业女性退休人员与男性退休人员每月领取基本养老金水平的差距。这需要在切实保障女性与男性具有同等的受教育机会和真正实行男女同工同酬的前提下，积极创造条件，逐步推迟城镇企业女职员特别是女工人的法定退休年龄。

陈卫民教授着眼于人口城市化背景下企业职工基本养老保险制度的改革思路，强调要特别重视快速人口城市化的影响，因为“从发展的观点看，今日农民工的养老问题实际上就是明天城市居民的养老问题”，“解决农民工养老问题不仅仅关系农民工利益，更关系到未来我国企业职工基本养老保险制度的前途”。而目前国内学术界和政府部门对农民工养老保险问题的研究与政策实践，是与企业职工基本养老保险制度改革割裂的，需要考虑把以农民工为主体的外来城市就业人口吸收进来，使农民工提高当前收入的要求与未来老年保障的需求能够兼顾。

罗元文教授以我国最早开展以完善企业职工基本养老保险制度为主要内容的城镇社会保障体系改革试点地区辽宁省的实践为例，比较系统地总结了新《决定》可能面临的问题并提出了非常有针对性的政策建议，以翔实的数据和鲜活的事实分析为我们提供了大量的参考信息。辽宁省的改革经验非常值得借鉴，对养老保险制度的理论研究和实际工作都具有重要的价值。

新《决定》是一个新起点。我们不指望在本期论坛中列出新《决定》存在的所有问题，更不能奢望在短时间内解决所有问题，我们希望至少能够引出问题，引起关注。养老保险制度改革和完善同样是一个长期和复杂又无法回避的过程。改革中的问题需要在改革过程中通过改革来解决。重要的是我们要正视问题，预见问题，进而解决问题。正如郑伟博士提到我们尤其需要“制度共识”，我们要在养老理念、改革思路、设计内容、实现方式上统筹考虑，在已有基础上整体推进养老保险制度改革。这是一项前所未有的挑战。

2006年9月7日 整理:中国保险网 (本论坛由浙江省绍兴市人口和计划生育委员会协办)原载《市场与人口分析》（京)，2006.2.21-32
作者：主持人：陈功 来源：《社会保障制度》2006年第08期

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