社保基金“管”与“理”的和谐

“管”者，计划、控制、协调、领导也；“理”者，处置、整理、实施、运作也。作为亿万百姓老有所养、病有所治的社保基金，其“管”与“理”关乎国计民生，关乎社会的和谐与稳定。因此，对社保基金的“管”、“理”本身也应当是和谐与理性的。

一、安全与收益——社保基金价值取向的和谐。

安全，是扶弱养老的性质对社保基金不容闪失的要求；收益，是我国人口老龄化高峰预期社保基金支付紧迫的必然。安全与收益，同时是社保基金的价值标准，而两者之间又不可避免地矛盾着。正因为如此，我国的相应政策也在这两种并存而又矛盾的价值取向之间摇摆和行走着。在1997年以前，政策规定社保基金的结余可以用来增值，方式之一是购买国库券和国家银行发行的债券，方式之二是委托国家银行、国家信托投资公司放款。此时，社保基金的收益性进入了政策关注和强调的范畴。1997之后，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确规定“基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于职工养老保险，严禁挤占挪用和挥霍浪费。基金结余额，除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业”。至此，政策对社保基金安全性的重视，但对收益明显处于忽视的状态。

诚然，社保基金安全性的首要地位是任何价值标准之累加都无法颠覆的，但是，过于专注于社保基金的安全性而模糊甚至无视收益性的要求，同样是不合理的。

1.收入与成本付出的不相匹配。

据统计，我国社保基金的管理成本为3％，而国际上一般是1％左右。在管理成本大大高于国际通行水平的状态下，社保基金的运营却仅限于购买国债和银行存款，这不仅无法解决即将面临的我国人口老龄化所带来的偿付压力问题，而且，存放不动即意味着资金的贬值，造成收入与成本付出的极不匹配。

2.限制正常营利的通道不能解决社保基金的安全性问题，反而成为有些地方官员腐败的借口。

社保基金创建和营运十年来，针对社保基金而实施的违法违纪行为屡禁不止，令人震惊的大案要案时有发生。而这些案件一旦东窗事发，当事人众口一词、慷慨激昂的说法就是为了让社保基金增值，所以才实施挪用、占用云云。可见，限制正常营运的通道，本身并没有解决社保基金的安全性问题，反而却成了激活非安全因素的挡箭牌。

3.基金营运问题应当尽量避免用行政手段简单地限制。

社保基金的营运问题，关系到百姓，受制于市场。市场化运作是一个复杂的经济过程，应当由专业人员用专业手段，集思广益、运筹帷幄，绝非简单的行政命令即可迎刃而解，一劳永逸的。因此，应当尽量避免采用行政命令对社保基金的运营采用一刀切的模式，人为地划定条条框框。

笔者建议，对社保基金，在确保安全的前提下，不要运用行政手段，将其使用范围禁锢于购买国债和存入银行。而应组织由有关投资理财专家，对社会经济领域从风险角度进行细分，确定指导性意见，释明哪些是社保基金禁入的领域，如股票、房地产、期货；哪些是社保基金可入的领域，如高速铁路、南水北调工程、购买其他国家国债等；哪些是社保基金安全领域，如购买国债、存入银行。同时，对进入社保基金可入领域、安全领域的比例进行科学、合理的配置。从而在确保社保基金安全的前提下，实现必要的收益，达到安全与收益双重价值的同步实现。

二、营运与管理——社保基金权力制衡的和谐。

目前，我国的社保基金都是由社保中心代管。从与政府的关系上讲，社保中心属于事业单位，或多或少地承担着行政职能，与政府有着千丝万缕的联系，当地方政府意欲染指社保基金时，社保基金沦落为政府第二财务的命运在所难免；从法律性质而言，社保中心并非企业法人，没有独立的财产，也就无法对外独立承担民事责任；从权力的制衡而言，社保中心集行政管理与投资运营于一身，即使制度再严，规定再多，依然停留在内部监察的层面上，“绝对的权力导致绝对的腐败”，社保资金大案频发，也就不足为奇了。

因此，对社保基金目前的运营模式应当予以必要的修正。有必要将社保资金的运营从社保中心剥离出来，交由专门的基金管理公司或商业银行进行运作，以增加基金的使用效益。同时，社保中心（或其他类似部门）则专注于管理工作，负责制度的建立与完善，资金使用的监督与指导。各负其责，各尽所能，相互促进，相互掣肘，共同管理好社保基金，造福于民。

三、法律与规定——社保基金保障系统的和谐。

有统计显示，在1986年至1997年间，全国有上百亿社会保险基金被违规动用，“十五”期间劳动和社会保障部接到挤占挪用基金举报案件96件。据不完全统计，1998年以来，全国清理回收挤占挪用基金160多亿元，至2005年底，还有10亿元没有回收。劳动和社会保障部、审计署专项清查结果显示，1992年至2004年，仅养老保险金就有约100亿元被挤占挪用。而今年的上海社保大案更让人痛定思痛。严格说，不是没有监督管理的法规和制度，也不是法规和制度本身有多大的缺陷，而是法律的缺位。目前，只有一些行政法规，条例在对社保基金进行规范，相对而言，存在着层次低、效力差的问题。

对于社保基金的保障，应当建立起多层次的、立体的防护系统。即：既要有规章、通知等适时推出，又要有稳定性强、级次高的法律进行高位切入。

1.制定社会保险法律，规范社保基金的征缴、管理、支付、运营等行为；规范社保基金的营运部门资格的取得和认证，管理部门的挂靠与职责；规范社保基金运营信息披露制度，披露的周期、主体、事项，规范社保基金监管的基本原则和方法等，以规范社会保障法律关系，保护公民社会保障利益。

2.增设刑法条款，加大惩罚力度，对违规违法动用社保基金的，除了给予行政处分和处罚外，追究责任人的刑事责任。《美国联邦刑法典》第664节有“侵占养老金与福利基金罪”的规定，对违法者的处罚非常严厉。而我国刑法并未涉及到这个问题，使得挪用、侵占社保基金的行为没有得到应有的惩罚和纠正。

3.根据实际工作需要，研究制订单项法规或规范性文件，对社会保险基金的投资运营等作出指导性规定，实现规范管理。

四、事前与事后——社保基金监管体系的和谐。

日前有消息报道称，根据当前社保基金违规案件频发的现状，有关部门建立了专项检查制度：每年组成检查组，对部分省市社保基金征缴、支付、管理和发放情况进行专项检查，并直接对市县进行抽查。

对社保基金进行专项检查，属于事后的监管措施。事后监管勿庸置疑是必不可少、非常重要的。但是，与此同时，事前的防范和把关，基金的运作和管理，更应当引起足够的关注。

1.基金所有人的知情权

基金所有人，无疑是缴纳基金的老百姓。但是，我国社保基金长期处于社保部门的封闭运作之中，对于基金的来源、运作、增值等状况，作为所有人的老百姓无从知晓。这本身就是一个不合理的状态。所有人理应有权获悉自己财产营运的状态，管理者有义务向社会公众披露信息。而且，这种信息披露，也是对社保基金使用事前监督的一个经常而有效的方式。

2.基金所有人的决策权

要让基金增值，必然牵涉到基金的使用问题。基金进入市场，与其他投资资金一样，也面临着风险。虽然社保基金因为有投资专家的介入而在项目选择上更为理性，有政府管理而使得市场指引更为成熟，但是，基金进入不同的市场就意味着不同的风险。这种情况下，基金所有人的参与决策就显得尤为重要。资金所有人的意思应当得到充分的尊重，其意思表示应当有充分、有效、合法的通道。不能一方面要求基金所有人承担风险，一方面对于其参与决策的权力不管不顾，这对资金所有人是一个极端的不公平，对基金使用的监督也就缺乏社会力量的加入。

3.资金所有人的监督权

对于社保基金的发放、收支结余等情况，应当以一定的模式接受老百姓经常性的监督。让社保基金的运营从封闭的小圈子里走出来，走向公众，走向阳光。不仅有关部门要加强监管，而且，资金所有人也要进行监管，尤其是事前的监管，使社保基金的运营处于高度透明的状态。

2006年11月02日10:42  万 猛（作者单位：北京外国语大学法学院） 来源：中国发展观察（责任编辑：石希）

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