谈效益审计理念在社保资金审计中的运用

千年之前，我们的祖先在《礼运》篇里曾经憧憬和谐社会的大同景象：“老有所养，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废弃者皆有所养”。在一千余年后的今天我国不断完善的社会保障制度，就是我们对努力追求“社会大同”、创建和谐社会的有益探索。由于社会保障体系在推进和谐社会建设中的重要作用，面对社会保障体制改革、资金管理中存在的诸多问题，广大社会保障审计工作者有责任通过审计，促使完善社会保障制度，提高资金使用效益。近年来我们将效益审计的理念大胆运用到社保资金的征收、管理、使用等各个环节，取得了良好的效果。

目前的社会保障资金审计工作，一般把真实性、合法性审计摆在了相当重要的位置，做了大量卓有成效的工作。但我们必须看到，随着社会经济环境的日益改善，社会各界对社会保障问题日益重视，社会保障资金管理法规、制度的日益完善，相关部门法治意识逐步增强，社会保障资金已经成为了人们心中的“高压线”，有意识的违规违纪问题正逐步减少。如果我们仍然把主要精力放在查处违规违纪方面，审计的路子就会越走越窄。若是结合社保资金管理上存在问题的实际，如资金使用效益不高，保障覆盖面窄，资金应征未征，发放不及时，保障标准不公平，应保未保等问题开展效益审计，将社保资金审计的重点由真实合法性审计转向效益审计，由查处违法违纪问题转向检查管理漏洞和制度缺陷，我们就能拓宽社保资金审计的领域，克服目前所面临的社保资金审计瓶颈问题。因此，下面结合河南省社会保障资金效益审计的实践，从社保资金征收、管理、使用及公平效益分析四个方面，谈谈效益审计理念在审计中的运用。

一、效益审计理念在社保资金征收审计中的运用。社保资金不仅仅是中央财政拨入资金，还有大量资金是向企业和职工个人筹集的，是社会性的资金。社会保障体制建立以来，社保资金征收制度逐步规范，但也还存在不少问题，如：社会保险缴费覆盖面小，征收范围受到了限制；企业瞒报缴费基数，有意偷漏应缴基金；一些单位周转资金困难，无力交纳社保资金。这种状况造成基金总额不大，一旦出现资金波动，便会出现收不抵支等现象。开展社保基金征收审计，就要结合社保资金征收管理的状况开展审计，运用效益审计理念，发现问题，解决问题，促进社保资金征收管理。

1、对社保扩面征缴进行审计。我国的社会保障制度，尽管在维护人民群众的基本生活权利，维护社会稳定，促进经济发展方面发挥了作用，但社会保障覆盖面过低的状况，使得相当一部分人应该享受社会保障而没有享受到社会保障。不少城镇居民如外资企业、私人企业和个体工商户的从业人员大都没有参加养老保险，经济效益不好的国有企业、集体企业职工、倒闭、破产的企业下岗职工，大部分没有参加医疗保险；在我国广大农村，还没有建立养老保险、最低生活保障制度，医疗保险也只是在一些地方施行，且保障标准很低；城镇居民最低生活保障也存在着应保未保的情况。弱势群体孱弱的抗风险能力，使得他们在面临饥饿、疾病等生存的挑战和考验时就极易诱发社会的不稳定，只有将这些弱势群体纳入社会保障范围之内，才是促使社会稳定的根本途径。

近年来，为使城乡居民都能享受到社会保障，在各级政府的重视和支持下社会保障制度逐渐完善。在此情况下，审计机关对资金征缴情况的审计，就要认真检查国家社保政策的落实情况，检查社保扩面情况，检查扩面征缴情况，促进社会保障政策的落实，扩大社会保障的覆盖范围。

2、对故意偷逃、漏缴社保基金单位进行审计。目前故意偷逃、漏缴社保基金的现象还是比较普遍的。故意偷逃、漏缴社保基金，直接影响着社会保障工作的安全，也影响着其他参保人员的权益。审计机关应加强对征收环节的审计，突出对重点单位、重点行业的审计，检查申报缴费基数是否真实，是否足额缴费，有无漏缴或少缴的问题，保障社保资金的完整。从这几年的征收审计实践看，突出征收审计效果是非常明显的，从2003年以来，社保处开展征收情况审计，每年收缴应缴未缴的社保资金都在几百万元以上。

二、效益审计理念在社保资金管理审计中的运用。社保资金管理分为拨付环节、监管环节和制度保证三个方面的内容，在管理环节如何进行效益审计？

1、审计社保资金的拨付情况，分析资金的拨付效益。社保资金拨付程序是社保资金管理的重要内容，因此拨付效益也是管理效益的重要组成部分。分析资金拨付效益需要从数量和质量两方面展开，即中央和地方各级安排的专项资金和配套资金是否及时、足额拨付，拨付的具体方式和手段是否可行有效；有无截留、挤占、挪用和违规获取资金等问题，是否达到了预期的成效；或有无因资金拨付不及时而影响被保障对象的利益。例如，在2003年对某市社保资金征收发放情况进行审计时，有选择的延伸审计了某机械厂，检查离退休人员是否按时足额领取了养老金。检查结果是全厂离退休人员已经4个月没有领到养老金了，原因是市社保中心将该厂养老金如数拨到银行后，银行并没有将养老金如数划入离退休人员个人工资卡，而是按照社保中心的意见将应发给个人的养老金作为该厂应上缴的保险基金上缴给了市社保中心。社会保险资金发放不到位，直接损害了参保人员的切身利益，影响了政府在人民心中形象。资金拨付情况审计是社保资金管理审计的重要一环。

2、审计各级社会保障基金管理机构监管情况，分析资金管理效益。分析资金管理效益主要涉及管理机构或项目管理方面的效益状况。如管理机构责任机制是否健全，管理方法和手段是否科学高效；是否执行了各项政策规定和管理办法，是否存在因管理不到位而带来损失和浪费，甚至损害了参保人员的切身利益。也就是从管理角度来分析被审计项目的效益状况。例如，2006年对某县医疗保险审计发现，某地医疗卫生机构在管理上集看病、审核、补偿等职能于一身，缺乏有效的监管；合作医疗证存在随意涂改、断号、重号、甚至无号的现象；未按政策规定采取统一招标方式选择国有商业银行作为基金代理银行，造成个别医保病人利用假发票、假住院及冒他人之名骗取医保基金，使基金遭受损失。这种社保资金管理政策不落实，管理效率弱化的情况，增大了社保资金运行的风险。

3、针对审计中发现的制度缺陷，促进其完善规范，发挥制度效益。建立和完善社会保障制度，是作好社会保障工作的前提。我们在检查社保机构执行上级的社会保障制度和自行建立的社保制度时，就要认真分析制度的执行情况和制度完善情况，找出制度执行不力和制度不完善的方面，并针对审计中发现的制度执行不到位和制度上的缺陷，提出加强管理的建议，促进其加强管理，完善管理制度，这对社保资金管理工作的健康发展有着不可或缺的作用。例如，今年对全省低保资金审计查出一些地方没有严格执行低保对象的申报、复核制度，致使还存在有不该保的保了，该保没保的情况后，我们提出了加强管理，严格执行检查复核制度的建议。各级政府对审计建议非常重视，各级民政部门对全省低保对象进行重新申报核实，取消了不符低保条件人员的低保待遇，将符合低保条件的低保对象纳入到了最低生活保障。

三、效益审计理念在社保资金使用情况审计中的运用。在社保资金使用情况审计中导入效益审计理念主要是围绕社保资金使用情况进行的，这方面的效益分析是当前政府效益审计的核心内容。重点是围绕被审计调查项目的资金是否节约，是花大钱办小事、还是花小钱办大事，是否将资金真正用于社会保障支出，是否存在资金闲置等情况来进行分析，以便审查资金使用的真实性、经济性和效果性。

在社保资金使用效益分析中，我们认为应该重点关注两个方面的内容：一是能够反映社保资金收支适度平衡的评价指标，包括当前社会保障资金支出占社会保障资金收入的比例、基金累计结余额、当前基金结余（赤字）上升或下降率等；二是能够反映社会保障资金增值保值方面的评价指标，包括社会保障资金按法定投资方式获取的收益率、当期社会保障资金存款中已执行法定优惠利率的资金比例、当期社会保障资金增值率、社会保障资金增值率上升或下降幅度指标。

例如，在一次对农村合作医疗的审计调查时发现，某试点地区新农合资金共筹集资金3635万元，结余近2000万元，新农合补偿资金仅占筹资总额的45%左右。我们分析认为，建立合作医疗制度，根本的就是要减轻农民看病就医的经济负担，不应过多节余基金。结合效益分析，审计提出建议：适当提高报销比例，让参保农民享受到更多的利益；在保证保险支出的基础上，有关部门可研究基金结余投资的可行性，实现基金的保值增值。四、效益审计理念在社保资金公平效益分析中的运用。社保资金的非盈利性，决定了衡量其效益不能只关注其资金的经济效益，更要注重其满足社会共同需要的优劣程度。而公平是实现社会效益的基础之一，社会保障中公平的实现，将极大促进社保资金效益的提高。这几年我们在审计中，十分注意检查社保资金使用的公平性，比如救灾资金使用是否公平，纠正优亲厚友现象；低保资金使用是否公平，纠正“富人”吃低保的情况；医疗保险基金使用是否公平，尽量纠正医疗保险待遇不公的问题。中国有句古话叫作“不患寡而患不均”，待遇的不公平容易造成人们心理的失衡，从而诱发社会的不稳定因素。待遇不公是与我们建立社会保障制度、实现社会和谐这一目标背道而驰的。对社保资金使用公平效益的关注应是社保审计的一个重要原则。社会在发展，审计也要发展，社保审计要适应社会发展的需要，更新审计理念，在合规、合法性审计的基础上，积极开展社保资金效益审计探索，积极开展社保资金效益审计。（作者：河南省审计厅社会保障审计处）

2006年12月27日 16:58 审计署网站

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