专家谈社保全国转续新方案

《中国经济周刊》记者 宋雪莲/哈尔滨报道

据媒体报道，日前，《全国统一的社会保险关系转续办法研究》在国家发改委宏观经济研究院完成了课题研究。该课题着力解决制约劳动者流动的社保异地转续的政策性壁垒。同时，针对我国现有社保体系“划疆而治”的分割局面，发改委课题组选择绕开我国社保“统账结合”的“体制难点”，提出了包括借鉴欧盟“分段计算”在内的一揽子操作性政策建议。

报道称：“这种模式的前提是先实现省级统筹”，即在一个省内改变市级、县级统筹局面，全省执行统一的缴费基数和缴费比例，养老金计发办法和统筹项目全省统一，实行统收统支，由省级直接管理。

此报告内容一经披露，便赢得了一片叫好声，被认为“值得期待”。但在黑龙江省社保信息中心主任徐树看来，这样的社保转移办法仍然是“看起来很美”。

政策层面：“谁统筹谁就兜底”？

“社保允许全国转续的政策其实一直存在，且在技术上并不存在难题。”8月20日，在接受《中国经济周刊》采访时徐树主任表示，“但是，由于我国社保是‘统账结合’的特有模式，多数地方规定，劳动者流出时只能带走个人账户里的钱，不能带走统筹部分。因此在财政‘分灶吃饭’体制下，地方基本上都是设置很多政策障碍，只愿将社保个人账户转出本地方，而不愿转入。”

在我国，被认为需要跨地区转续的社会保险关系主要有三种，即基本养老保险、基本医疗保险和失业保险。为了顺利实现此三类社保的全国转续，发改委课题组分别提出了具体政策设计。其中，城镇职工基本养老保险跨省转续可借鉴欧盟的“分段计算”模式——工作地缴费，分段记录，退休地发放，即保持社会统筹和个人账户相结合的管理模式不变，在不转移统筹基金的前提下，按各参保地规定分段计发，直到累计计算到60岁退休。相关报道称：“当该劳动者退休后，按照他当时在每个地方工作时企业为他交纳养老统筹的份额比例提供养老金，并统一到其退休地的金融机构发放。”

在课题组看来，“欧盟31个民族国家(欧盟社保协调范围是27个欧盟成员国，再加上另外3个欧洲经济区国家和瑞士)都可以转续，从理论上讲，我们只是在国内转续，应该更有利于这种模式(分段计算)的实现。而前提是先实现省级统筹。”

但在已经实行了社保“省级统筹”数年的黑龙江省，这种被认为是“更利于实现”的新模式却面对着实施层面的难题。“黑龙江实现的社保省级统筹已然领先了全国3-5年，但是目前仍然存在着一些无法解决的障碍。”徐树告诉《中国经济周刊》，黑龙江省各地经济发展不平衡，实行省级统筹后，缴费基数为全省在岗职工平均工资。在一些在岗职工平均工资低于全省平均水平的地区的退休人员，基本养老金会相应提高；而那些高于全省平均水平的地区的退休人员，基本养老金会相应降低。

“这就在局部地区出现了‘退休后挣的钱比在职时还多’的基本养老金倒挂现象，很多人争着提前退休。而同时在这些地区工资更低的在职人员缴纳养老保险的负担也更重了，由此造成的欠缴问题，甚至会造成地市财政需要承担很大的社保缺口。”

“省级统筹技术上不存在难点，关键是谁统筹就意味着谁要对社保基金进行财政‘兜底’，所以实现起来仍然很难。”徐树说，“就拿经济条件很好的广东省来说，他们至今仍是县级统筹，富裕地区不愿意承担贫困地区的负担，那些穷县也只能自己解决自己的问题。”

徐树认为，我国与欧盟存在的现实差别是不容忽视的。欧盟在国家之间都可以跨国转续，是因为欧盟国家的发展差距不大。而我国各省内地区之间的经济差异在短时期内都无法消除，这也是省级统筹一直难以真正实现的一个重要原因。

技术层面：数据库转移难题凸显

目前世界各国的社保模式主要分为两类，一是现收现付(统筹)模式，二是完全积累(个人账户)模式。这两类模式都不存在社保关系转续问题。而我国是两种模式的“结合”，由于各统筹单位之间政策不统一，比如个人缴费比例不一、保障水平不一等，都直接造成了目前的转移难。

徐树主任告诉《中国经济周刊》，从媒体报道的发改委课题组方案看，某劳动者在A省企业或社会组织工作两年，由A省企业负责交纳养老统筹部分并记录在当地社保机构；之后到B省工作两年，再由B省企业交纳养老统筹并记录在案，然后类推到C省、D省，这种分段计算的办法目前在理论上是合理的，也凸显公平。

“但是如何保证A、B、C、D四个省之间的数据转换完全一致呢？如果A省出现了缺口，中央财政应该补给A 省还是补给劳动者的退休地呢？”

而实现省级统筹的另一个难题还有各地数据库的迁移。徐树介绍道，由于新旧系统数据项指标及代码不同以及操作进度不同步，增加了新旧数据转换的难度。而且目前我国各省、市、区、县的社会保险在执行政策上和业务操作上都存在差异，软件子系统繁多，体系混乱，难以兼容，从而造成各地区间数据标准并不统一。

据悉，我国的养老、医疗等社会保险制度被分割在2000多个统筹单位，连省级统筹都没有实现。要是从县、地市迁移到省再到中央，运转起来不仅庞大复杂，而且还要牵涉很多社会保障问题。

“目前我国市级的社保一期工程(即‘金保工程’，是由市、省、中央三层数据分布和网络管理结构组成的政府社保信息系统，2002年被中央列为我国电子政务建设的12项重点工程之一)刚刚建成，起码要运行10年左右。而运行的时间越长，切换的难度也就越大。真要把现有的系统都推翻，已经花掉的巨额成本由谁来买单呢？”徐树说。

“我国的社保数据太分散了，虽然说分段计算的设计很理想，但是实施起来却很难。就是实现省级统筹了，那各省之间的数据如何统一？统一之后由谁来进行安全、维护等管理？不同的中心对数据又拥有什么样的权限，比如变更数据等，都将是我们不得不面对的问题。”

新方案能否成为可实现的政策

那么被看作是重大“突破”的“分段计算”式社保转续方案，该如何破解这些实施层面的难题呢？

“用欧盟的办法来解决中国社保关系转续的难题，如果不打破户籍、劳动关系和社保关系的统一，真正执行起来，遇到的困难会比我们现在预料到的要复杂得多。”徐树主任告诉记者，要使“分段计算”式的社保转续方案实现，首先要使劳动者的社会保险关系同劳动关系彻底分离，实际上，就是把基金积累制和现收现付制彻底分离。此外还要分散户籍所承担的各种功能。

“个人账户部分可以随工作地点转移，也可以固定在某个地区。而与之相适应的，就是尽快提高统筹层次。统筹层次提高了，相互之间不频繁发生转移，才能解决统筹地区的博弈。而户籍的承担的各种功能如果能够打破，转移也就不存在更多难题。”徐树说。

“政策设计如果不能更多地考虑经济的发展，而是单就社保问题来解决社保问题，那么政策就是再完美，也很难真正有效施行。”徐树担忧地说，目前我国各种社保制度大都是应对当时经济体制改革设定的，通常是为了解决单个问题而设立一套社保制度，如国企改制、农民工等。“我们就经常要因为政策的变化来进行数据库的调整。”而遇到问题的时候，也很少有从全盘意义上考虑建立的一套完整的社保体系，“比如一边鼓励农民工进城，一边又在社保体制上把他们挤出去。”

“新社保转续方案要成为真正意义上可以实行的政策，仍需各有关部门全盘考虑。”徐树如是说。

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