第三,实现“全民养老”的制度模式选择问题。21世纪养老金保障制度的基本特点在于多支柱框架,在过去10几年内,世界银行的观点已从三支柱过渡到五支柱框架,开始强调“零支柱”养老金计划的重要性,即对于那些无力参保的贫困群体由国家负担养老,这是实现“全覆盖”的一个重要条件。即使在作为私有化改革典型的智利,2008年其改革也开始发生转向,引入一个社会普享型的养老金支柱。实现“全覆盖”的难点在于社会弱势群体或者说是底层低收入群体。从发达国家和部分发展中国家的经验看,针对这部分群体主要有两种类型的保障制度,第一种是目标定位型的社会救助养老金,即针对无力参加正式社会保险制度的群体由国家发放社会养老金;第二种是普享型的社会养老金,即“人头费”,向全体老年人发放定额养老金。我国还处于社会主义初级阶段,显然发达国家所普遍采用的第二种方式是不符合国情的。第一种方式作为“补缺型”的保障制度,优点在于成本较低、针对性强,在当前阶段下,将老年贫困人口纳入该制度框架是实现“全覆盖”的一个现实途径。目前,全国有些地方正在试点“社会养老金”的做法,例如,北京和广州等城市,但具体做法不一。笔者也认为,利用当前有利的财政形势,出台全国统一“社会养老金”政策的时机已经到来。
第四,社会保障公共财政资金应做到“运用有方”。近几年我国财政形势良好,2008年上半年,财政盈余已到达超万亿元的水平。充分发挥财政职能,着力保障和改善民生,加强社会保障支出,是公共财政义不容辞的责任。在各地试点中,政府买单承担责任的做法是可喜的,但也应注意到几个问题:一是财政资金运用应注重效率。在实现“全覆盖”过程中,不顾财力,匆忙“上马”、“提标”、“加速”的做法是值得警惕的,社会保障支出具有刚性特点,过高投入易造成养懒人的福利陷阱;二是财政支持的制度保障。我国社会保障制度建设还未定型,财政资金使用应本着有利社会保障制度建设的原则,在补助方式、目标人群和定额待遇等方面以制度化规则确定下来,谨防部门博弈、讨价还价、朝令夕改的倾向;三是财政支持的可持续性。近年来我国地方财政收入保持了较好的上升势头,这在很大程度上得益于土地转让收入以及与房地产、金融等产业相关联税收所得的大幅上升。财政实力的加强为加大社保支出奠定了基础,但这种支出应具有可持续性,应具备长效机制,减少因地方政府换届、财政条件变化而带来的不利冲击;四是财政支持的针对性。在社会养老支出上,财政资金的目标应集中在那些社会弱势群体上,即“好钢用在刀刃上”,用在人民群众真正得实惠的地方,谨防计划经济下的“撒芝麻式”平均主义做法。
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