唐霁松:多层次养老保险体系建设稳步推进

    一、改革发展的历程

    党的十一届三中全会以后，适应计划经济体制向市场经济体制转轨的要求，我国开始进行以企业职工养老保险制度为重点的改革，大体经历了以下三个发展阶段。

    1978年至1984年为恢复制度阶段，主要特点是解决遗留问题，由单位或企业负担退休费用。国务院于1978年6月颁布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，重新对国有企业职工和机关、事业单位工作人员退休条件、待遇水平作了统一规定，使退休制度开始步入了正轨。

    1984年至1997年为探索制度阶段，主要特点是实行退休费用社会统筹并逐步建立个人账户，改革基本养老金计发办法。1984年党的十二届三中全会作出经济体制改革的决定后，企业养老保险制度改革开始启动。1991年国务院下发 《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，规定了退休费用实行社会统筹，同时明确了国家、企业和个人的养老保险责任，实行个人缴费制度，建立多层次养老保险体系。1993年党的十四届三中全会将社会保障作为市场经济体制的五大支柱之一，提出城镇职工建立社会统筹与个人账户相结合的基本制度模式。为探索建立统账结合的制度，1995年国务院下发 《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，在实行社会统筹的基础上，建立了基本养老保险个人账户，改革基本养老金计发办法。

    1997年至2005年为统一制度和探索新机制阶段，主要特点是规范各项政策，统一基本养老保险制度，探索建立长效保障机制。1997年国务院下发 《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了缴费比例、个人账户规模和计发办法等政策。1998年，党中央、国务院提出了“两个确保”的方针。同时，将铁道、电力等11个部门和单位负责的行业统筹移交地方管理，解决了条块分割的矛盾。1999年国务院发布 《社会保险费征缴暂行条例》，社会保险费征缴做到了有法可依。2001年国务院决定在辽宁进行完善社会保障体系的试点，之后又将试点范围扩大到吉林、黑龙江两省，以做实个人账户、改革基本养老金计发办法为重点，完善企业职工养老保险制度。2005年，国务院下发 《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，进一步明确了建立养老保险长效运行的体制机制，标志着我国养老保险制度进入完善发展阶段。

    二、取得的成就和经验

    改革开放30年来，我国企业职工养老保险制度成功实现了由退休制度向养老保险制度的转型。基本实现了由企业保险向社会保险的转变，由企业单一责任向国家、企业、个人三方共担责任的转变，由单一的基本保险向多层次养老保险体系的转变，由国有集体企业职工享有养老保险向各种所有制从业人员和灵活就业人员享有养老保险的转变，由市县统筹逐步向省级统筹的管理方式转变，由保发放的应急机制向着眼长效机制的转变，企业职工养老保险制度的改革发展取得了历史性成就。

    制度建设不断加强，确立了具有中国特色的统账结合的城镇职工基本养老保险制度，基本做到了按时足额发放企业离退休人员基本养老金，有效地维护了社会稳定。1997年至2007年，在国有企业职工从7131万人降至2382万人、集体企业职工从2673万人降至586万人的情况下，参保人数由11204万人增至20137万人，年均增长6%。

    始终遵循 “新人新制度、老人老办法、中人逐步过渡”的原则，改革基本养老金计发办法，逐步形成了参保缴费激励约束机制。按现行政策，基础养老金计发标准与当地职工平均工资、个人缴费年限和缴费工资基数挂钩；个人账户养老金计发标准取决于个人账户积累额与退休年龄的早晚。既体现了公平的原则，又形成了 “多缴费、多工作、多得养老金”的激励约束机制。提高了统筹层次，基金调剂能力有了显著提高。我国基本养老保险统筹层次从县级统筹起步，目前大多数省份实现了市级统筹，17个省份实现了省级统筹，创造性地形成了基金统收统支和预算管理两种省级统筹模式，并建立了有效的省市县三级责任分担机制，做到责任明确，各尽其职。逐步做实个人账户，促进了养老保险制度的可持续发展。自2001年辽宁开始试点后，如今进一步扩大到12个省市自治区。截至2007年底，试点省份共做实个人账户基金800多亿元。

    建立了养老金正常调整机制，保障了离退休人员共享经济社会发展成果。从1995年起,逐步建立了企业离退休人员基本养老金正常调整机制。1995年至2007年，企业退休人员基本养老金调整了10次，月人均养老金由321元提高到947元，翻了一番多。建立了多渠道筹资机制，形成了由用人单位和个人缴费为主、财政补助兜底、当期收入和战略储备并重的筹资格局。企业年金制度得到较快发展，推动了多层次养老保险体系建设。从1991年开始建立到2007年底，有32000多家企业建立企业年金，参保人数达到929万人，基金规模有了较快增长。

    30年改革发展和完善制度至关重要的是做到了符合中国国情、尊重客观规律、借鉴国际经验，始终坚持 “广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，探索建立具有中国特色的城镇职工养老保险制度。30年改革的宝贵经验是，坚持了维护改革发展稳定大局，始终做好企业离退休人员基本生活保障工作；坚持了效率与公平相结合、权利与义务相对应的基本原则，明确各方面的责任；坚持了渐进式改革，先行试点，逐步完善；坚持了做好改革后新老政策的衔接，保持政策的相对连续性；坚持了协同配合，形成了制定落实养老保险政策的合力。

     三、面临的形势和任务

    在新的历史时期，党的十七大提出了建立覆盖城乡居民社会保障体系的总体目标，明确了新时期养老保险的新任务和新要求，标志着养老保险制度改革将开始由城镇企业职工为主向城镇所有从业人员、由职工向居民、由单一支柱向多层次体系的重大转变，养老保险制度到了由探索到定型，走向制度化、规范化、法制化的关键时期。总体思路是：按照落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，立足当前，着力解决制约养老保险发展的难点问题，认真解决影响稳定的突出矛盾；着眼长远，完善制度体系，建立长效机制，建立覆盖城镇职工和居民的多层次养老保险制度。重点做好以下六项工作：

    （一）继续完善制度，理顺机制。在确保基本养老金按时足额发放的基础上，推进扩大做实个人账户试点。进一步建立和完善基本养老金正常调整机制，研究建立相应的数据模型，统筹考虑企业和机关事业单位养老金调整，逐步统一规范调整办法。尽快解决养老保险关系转续问题，按照属地管理、转移基金、规范程序、促进流动的原则，制定跨省流动就业人员养老保险关系转续办法。加快提高统筹层次，力争到2009年底全国所有省份都实现省级统筹，最终实行基础养老金全国统筹。

    （二）积极探索机关事业单位养老保险制度改革。目前，国务院已决定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展试点。总的思路是与事业单位分类改革配套进行，参照企业养老保险基本制度模式，建立公益类事业单位的养老保险制度。同时，还将适时研究公务员养老保险制度改革问题，进一步完善城镇职工养老保险体系。

    （三）研究解决未参保困难集体企业退休人员和城镇无工作老年居民等群体的养老保险问题。

    （四）尽快出台农民工养老保险办法。抓紧研究低费率、广覆盖、可转移、并能与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法，并尽快实施。同时，鼓励稳定就业的农民工参加企业职工养老保险制度，享受与城镇职工相同的待遇。

    （五）稳步推进企业年金发展。

    （六）加强养老保险理论研究和立法。

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