实现全国统筹是基本养老保险制度刻不容缓的既定目标

　字体小大时间：2015-01-17来源：中国社保网编辑：社保网-夏宇

【导读】:实现全国统筹是基本养老保险制度刻不容缓的既定目标

[摘要]我国目前实施的低层次统筹的基本养老保险制度，存在着会导致各地养老保险费率负担轻重不一、损害市场经济公平环境、影响劳动力自由流动等一系列问题。因此亟需对其加以改革，以三步变一步的改革方式实现基本养老保险的全国统筹。

[关键词] 基本养老保险制度；全国统筹；三步变一步

养老保险是整个社会保障体系的最为重要的项目，一个国家社会保障制度能否获得健康、持续的发展，通常取决于养老保险制度能否获得健康、持续的发展，而面向职工的基本养老保险制度又构成了整个养老保险制度的主体与核心。在中国的社会保障制度建设中，高度重视基本养老保险制度建设是十分必要的。在肯定改革开放以来基本养老保险制度从单位保险到社会保险、从单一层次保险到多层次保险的改革取向及其取得的成就的同时，正视基本养老保险制度地区分割、费率偏高且高低不一等严重的现实缺陷，以及这种缺陷对市场竞争公平性、劳动力市场统一性、劳动者养老保险权益的日益严重的损害，已经成为完善这一制度的前提条件。因此，国家宜将主要精力从推进省级统筹与制定养老保险关系转移接续办法转移到强力推进基本养老保险全国统筹上来，立即实行参加基本养老保险者权益记账办法，禁止各种退保行为，同时尽快研究、制定基本养老保险全国统筹的具体方案，争取在2012年前完全实现基本养老保险制度全国统筹的目标。

一、基本养老保险实现全国统筹是刻不容缓的既定目标

第一，实现基本养老保险全国统筹，是实现这一制度公平性与有效性的本质要求，是维系全国统一的劳动力市场的必需的、内在的要求，也是实现这一制度财务稳定与可持续发展的客观要求。尊重制度的客观规律和市场经济的客观要求，是建设好这一制度并保障其健康、持续发展的根本保证。

第二，由于基本养老保险制度停留在地方分割、低层次统筹层次上，已经和正在造成日益严重的后果，并事实上直接损害着这一制度的健康发展。目前我国大部分地区的统筹层次仍然停留在地市一级。较低的统筹层次，不仅直接导致了各地养老保险费率负担轻重不一，进而损害着市场经济的公平环境，而且影响着劳动力的自由流动并直接阻碍着全国劳动力市场的统一。同时因基金不能统收统支而直接导致部分地区养老保险基金结余和统筹区域范围内财政补助同时增加的状况，严重损害了基本养老保险制度的健康、持续发展。此外，它还是造成流动人口养老保险权益丧失和农民工大规模退保等不良现象的根本原因。因此，不解决全国统筹问题，就不可能真正获得解决现阶段劳动力市场不统一、劳动者养老保险权益受损、养老保险费率总体偏高、各地负担轻重不一以及制度自身难发展等问题。因此，实现全国统筹不仅是推进并完善基本养老保险制度的治本之计，而且已经刻不容缓。

第三，实行基本养老保险全国统筹是党和政府的既定目标。早在党的十六届三中全会审议通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，就明确指出要逐步“实行基本养老金的基础部分全国统筹”。全国统筹是建立全国统一劳动力市场的必然要求。此后，党中央的多次决议与中央政府的多份重要文献都再三明确了养老保险全国统筹的目标。因此，这是符合制度发展客观规律的合理取向，现在是应当实现这一目标的时候了。

基本养老保险全国统筹的实质性内涵是：在统一制度、统一管理机构、统一缴费比例、统一养老金计发办法的基础上，实现基础养老金的统收统支。统一管理机构是全国统筹的组织基础，要求建立垂直管理的养老保险经办机构，集中管理养老保险基金的征收、管理和发放。统一缴费比例要求企业和个人不因所在区域不同而承担不同的缴费率。统一养老金计发办法目前在全国范围内已经基本实现。养老保险基金的统收统支，则是实现全国统筹的本质体现，它要求经办机构统一负责征收基本养老保险费，并汇总到中央养老保险经办机构，由中央养老保险经办机构根据各地区对养老金支出的实际需求统一划拨资金。

需要特别强调指出的是：职工基本养老保险全国统筹，宜界定为基本养老保险制度中的基础养老金部分的全国统筹。基本养老金中的个人账户养老金部分，仍可以由省级社会保险经办机构负责征缴、记账和投资运营。同时，全国统筹并不意味着所有地区都按照相同的工资标准缴费和计发。在全国统筹的条件下，职工仍然按照实际工资水平（灵活就业人员等无法确定收入的参保者可以参照当地社会平均水平）缴费，基础养老金仍然以当地平均工资和个人指数化缴费工资为基数，按一定比例计发。
综上获得的基本结论是，全国统筹是建立全国统一的公平竞争市场体系的必然要求，只有实现了基本养老金的全国统筹，才能统一不同地区的企业缴费率，实现企业之间的公平竞争；只有实现了基本养老保险全国统筹，才能在维护劳动力自由流动和维系劳动力市场统一的条件下实现市场经济所要求的优化配置人力资源；只有实现基本养老保险全国统筹，才能确保劳动者的养老保障权益不在流动中受到损失；只有实现全国统筹，才能充分发挥基本养老保险制度的公平性与有效性，实现不同地区、不同收入群体之间责任的公平分担，使养老保险基金在统筹调剂使用中实现效益最大化，最终促使基本养老保险制度的自我平衡与自我完善。

二、三步变一步：基本养老保险全国统筹的推进步骤

在明确将全国统筹作为刻不容缓的既定目标后，选择实现全国统筹的路径即成为制度改革与完善的关键。目前，实现全国统筹的主要思路有两种：第一，三步走思路。按现行思路，从目前的地市级统筹逐步上升到省级统筹，再从省级统筹逐步上升到全国统筹。第二，一步走思路。即地市级统筹与省级统筹并不是必须经历的环节，而是从目前的地方分割统筹，一步跨越到实现全国统筹。我们认为，选择三步为一步走的改革思路是成本最小、代价最低并且最有利于制度建设的方案。其主要理由有以下几点：

第一，三步变一步实现基本养老保险全国统筹，有利于尽快实现基本养老保险的自我平衡和自我发展。在统筹层次较低的情况下，不同地区之间的养老保险基金无法充分调剂使用，即使实现了省级统筹，不同省区之间的基金也无法调剂使用。目前，我国不同省区之间的老龄化状况存在显著差异，2006年退休职工抚养比最高的重庆市（0.718）比抚养比最低的广东省（0.153）高出近五倍。这意味着某些省份的基金结余和其他省份的养老金缺口仍将同时存在，人口抚养比高的地区财政将承担较重的压力。与此同时，我们发现，2006年全国退休职工抚养比为0.402，低于全国23个省区同期的抚养比。这意味着一旦实现全国统筹，养老保险基金即可全国范围内调剂使用，至少有23个省区的地方财政负担将由此大大减轻，同时，也不会给中央财政新增负担。因此，一步实现基本养老保险全国统筹将彻底打破基金的区域分隔，有利于理顺财政与养老保险基金的关系，进而实现养老保险制度的自我平衡与自我发展。

第二，三步变一步实现基本养老保险全国统筹，最符合公平与效率原则。从地市级统筹上升到省级统筹和从省级统筹上升到全国统筹，每一次统筹层次的提高所面临的困难与问题在本质上是完全相同的，但三步走要付出三次代价与成本，三步走的过程不能解决负担不公、权益流失、障碍流动等现实问题，几经折腾更会损害养老保险制度的严肃性；一步走则符合社会公平原则，同时只需付出一次成本与代价，制度也不会遭到频繁的折腾。实现省级统筹需要协调同一省区内不同地市之间的关系，实现全国统筹则将需要协调不同省区之间的关系。如果遵循按部就班的策略，目前就需要花大力气，进一步协调同一省区内不同地市之间的利益关系，而待全国所有省份都实现省级统筹之时，也将是省级政府利益固化之时，协调不同省区利益的任务将更加繁重。同时，从区域经济发展来看，我国不同省区之间社会经济发展的差距远远大于同一省区内不同地市之间的发展差距，这意味着从省级统筹迈向全国统筹将更加遥遥无期。我们认为，目前全国还只有少部分地区形成了大量的基金积累，并且这些利益尚未完全固化，因此，现阶段是快速实现基本养老保险全国统筹的最好时期，国家应当抓住时机，放弃按部就班三步走的思路，以最小的协调成本一步实现基本养老保险全国统筹。

第三，三步变一步实现基本养老保险全国统筹，符合事权与财权相结合的原则。统筹层次在很大程度上体现了养老保险制度财权与事权在不同层级政府之间的分配关系。在目前较低的统筹层次下，养老保险管理的事权为各级地方政府所有，而养老保险资金缺口的财政支出责任则主要由中央政府承担，养老保险制度的财权和事权未能统一。在财政分权体制和地方政府片面绩效观的影响下，即使实现了养老保险省级统筹，省级政府也会将养老保险基金缺口的补贴责任转嫁给中央政府。因此，省级统筹不可能从根本上理顺中央政府和地方政府在养老保险制度中的权责分配关系。确保人人享有养老金是中央政府的重要责任，因此养老保险制度的财权与事权应当由中央政府主导，并且可以适当地让地方分担部分责任。从全世界范围来看，养老保险基金缺口的补贴责任也大多由中央政府承担。因此，我们认为，一步实现基本养老保险全国统筹符合事权与财权相结合的原则，有利于合理划分不同层级政府在养老保险制度中的权利和责任。

第四，三步变一步实现基本养老保险全世界统筹，是解决现实诸多问题的治本之策。目前中央政府着力研究的养老保险关系转移接续办法，在制度地方分割统筹、劳动力流动处于常态的情况下，不仅会提高制度运行及管理成本，而且不利于制度运行效率的提升，并必然会留下权益受损及无法精算的复杂后遗症，使改革难以取得效果。只有基本养老保险全国统筹，才是维护劳动者养老保险权益在流动中不受损失的治本之策。

综上，虽然三步走的思路看起来稳妥，但其长期的成本和阻力将更大。因此，我们建议，中央政府在理性、科学预测的基础上，果断决策，直接将全国统筹列为2012年之前一步实现的目标，在实现全国统筹前明确过渡办法，即建立养老保险参保权益记录制度。
三、实现基本养老保险全国统筹必须妥善处理的几个问题

第一，尽快明确养老保险参保权益记录规则作为迈向全国统筹的过渡措施。在确定2012年前一步到位实现全国统筹目标的前提下，是否实现省级统筹或者完善地市级统筹不再作为近期追求目标，而是由中央政府尽快制定并出台养老保险权益记账规则，当劳动者要由一个统筹区域流动到另一个统筹区域工作时，由当地发给参加养老保险的缴费记录与参保权益证明，以作为全国统筹实现后统一计算缴费年限及享受相应待遇的凭证，所缴养老保险费不转移，同时严格禁止参保人员退保。这样，各地社会保险机构不需要办理养老保险关系转移续接手续，劳动者流动时不需要退保或者担心权益受损，从而无论从管理与运行的角度，还是从个人权益角度，都是最有效的措施。

第二，尽快建立基本养老保险垂直经办体制，奠定全国统筹的组织基础。目前，我国养老保险经办机构实行的是属地管理体制，经办机构向地方政府负责，而不向上级经办机构负责。在财政分权体制和地方政府片面政绩观的影响下，地方养老保险基金一旦出现缺口，就会形成向上级财政的倒逼机制，不利于养老保险制度的自我完善和自我发展。同时，属地管理体制也很容易造成基金的地域分割，不利于基金安全。所以，属地管理是统筹层次低的必然结果，不符合统一制度的要求与规律，而实现全国统筹则必然要求建立垂直管理体制。养老保险经办垂直管理体制要求在统一经办机构性质、名称的基础上，实现组织人事上的垂直管理，下级经办机构对上级经办机构负责。在垂直管理体制下，地方经办机构负责征缴养老保险费，中央经办机构负责制定全国范围内养老保险基金的收支预算。垂直管理体制是实现养老保险基金统收统支的组织基础，因此，实现全国统筹必须首先建立养老保险垂直经办体制。

第三，实行新、旧财务分离和遵循增量改革原则，是减少全国统筹的阻力的合理举措。目前，发达地区对全国统筹积极性不高，主要是担心现有基金结余被统筹到全国基金，同时担心本地区劳动者退休养老金待遇会下降。对这两种担心可以理解，但对退休养老金待遇的担心其实是不必要的，因为养老金替代率不是以全国平均基数计发的，而是以当地工资水平作为计发基数的，发达地区工资水平高，退休养老保险金待遇自然高；而对于已经积累的基金则应当考虑当地的利益。因此，部分地区形成的养老保险基金积累客观上构成了阻碍基本养老保险制度全国统筹的根本原因。对此，我们建议采取新、旧财务分离和遵循增量改革原则，即：对旧账处理从宽，凡是全国统筹之日前已经积累的养老保险基金均明确为地方所有，不上调中央；凡是全国统筹之日前出现的收支亏空，由中央政府与地方政府按照一定比例分担。对新账处理从严，即自全国统筹之日起，全国各地必须完全按照中央的统一制度、统一管理、统一经办、统一缴费比率、统一计发办法等开展基本养老保险，切实保证制度的统一性。当然，中央政府还应当限制地方基本养老保险基金结余资金的使用方向，可用来发展区域性补充养老金等，确保其用于劳动者养老保险领域。根据这一办法处理旧账、新账的关系，再运用增量推进全国统筹必然要涉及的管理及运行成本问题，应当是水到渠成之事。

第四，建立基本养老保险专项预算制来明确中央与地方政府之间的责任分担和激励约束机制。在实现基本养老保险全国统筹的条件下，确实需要处理好中央与地方的权责关系，建立对地方政府的激励约束机制，防止出现对中央财政的依赖是需要集中解决的关键问题。我们建议，通过设立基本养老保险单独预算制来明确中央政府和地方政府的权责分配。在基本养老保险单独预算制下，由养老保险行政管理部门负责根据各地的参保人数和工资水平确定当地预算年度的养老保险费征收额，根据各地退休人员人数确定当地预算年度的养老保险金支出额。地方养老保险经办机构根据预算确定的征收额征缴养老保险费，并全部上缴至中央养老保险经办机构，中央养老保险经办机构再根据预算支出额将资金分配到各地。现阶段，各地养老保险支出缺口在很大程度上是由转轨成本造成的，因此，各级政府对当期缺口都应当承担补贴责任，应当根据各地的经济发展水平和老龄化程度，制定统一的缺口补助财政分担计算办法，明确各级财政的支出责任，从根本上扭转现阶段各个地方政府在缺乏谈判规则的情况下，与中央政府通过讨价还价的方式确定财政分担比例的错误方式。一旦制度转轨完成，中央政府就应当成为养老保险基金运行的最后担保人，中央财政和国家养老保险战略储备基金就应当承担养老金支出的主要责任。

总之，三步变一步实现基本养老保险全国统筹，不仅是符合制度发展规律、符合制度长远利益和宏观利益的最佳策略，而且是解决现实问题与彻底摆脱这一制度实践困局的必由之路，从而已经刻不容缓。中央政府宜在科学测算的基础上，着眼国家整体利益与制度健康、持续发展的客观需要，尽快将精力由推进省级统筹和制定养老保险关系转移接续办法上，转移到强力推进全国统筹上来，毕其功于一役将是成本最低、代价最小、效益最高的方案。

(本文作者：中国人民大学教授)