深圳公务员改革这五年：“铁饭碗”变“瓷饭碗”

　字体小大时间：2015-01-17来源：中国社保网编辑：社保网-夏宇

【导读】:历时五年，深圳公务员改革做出了有益尝试，尽可能地打破“铁饭碗”，消除机关的弊习，激发了公务员的活力，提高了办事效率。鉴于此，广东省从今年4月1日起，逐步扩大聘任制公务员试点范围。近日，江苏、湖北、河南、四川等地均表示，2012年将试点聘任

历时五年，深圳公务员改革做出了有益尝试，尽可能地打破“铁饭碗”，消除机关的弊习，激发了公务员的活力，提高了办事效率。

鉴于此，广东省从今年4月1日起，逐步扩大聘任制公务员试点范围。近日，江苏、湖北、河南、四川等地均表示，2012年将试点聘任制公务员制度。这意味着这项改革将在全国陆续铺开。

但在复制“深圳模式”时，各省需要做足功课，重点放在内涵，而非形式。深圳的独特优势在于：它是一个移民城市，官场生态简单，便于推行改革;得益于地缘优势，深圳公务员深受香港影响，更加注重职业化。

此外，对聘任制公务员的考核如何避免流于形式，如何充分发挥“鲇鱼效应”等，还有待深圳做出进一步的探索。

聘出来的“瓷饭碗”公务员

本刊记者严碧华

始于2007年的深圳公务员聘任制改革试点，已走过五年时间。从最开始的专业技术人员到如今推广到所有新进人员，深圳公务员改革备受关注，成效与争议并存。

“一方面，深圳是全国最早建立公务员制度的城市之一，多年来一直致力于对完善公务员制度的探索;另一方面，由于地缘优势，深圳和香港经常往来，深受香港公务员办事效率影响。”在深圳人力资源与社会保障局公务员管理处的漆染看来，这两个因素，解答了改革为什么选择深圳的疑问。

当然，作为一项触及公务员体制的改革，还有诸多瓶颈待破，比如晋升机制是否畅通，如何避免考核走形式等。

改革再次锁定深圳

一杯茶，一张报，这是外界所理解的公务员上班状况。

如今，这一情景正被打破。改革从最前沿的深圳开始，原人事部(现合并到人力资源与社会保障部)同时批准试点的还有上海浦东新区，时间是在2007年1月。

试点的核心内容是公务员聘任制，力图以合约的形式来约束公务员，激发公务员工作热情。

没有前车之鉴，一切从头开始，其难度可想而知。

今年是漆染在深圳市人力资源与社会保障局工作的第十个年头，从最开始的制度设计到招考与后续管理，她全程参与，因而感触颇深。

5月22日，在人社局公务员管理处略显拥挤的办公室里，漆染接受了《民生周刊》的采访。

在她看来，推行阻力比预计的小，因为深圳早就具备了一些基本条件。

“早在2004年，深圳曾实行‘雇员制’，在用人方面也进行了一定程度的探索。”漆染说，这些给三年之后的公务员聘任制改革奠定了基础。

还有一项，也是最为重要的，那就是社会的透明度在逐步提高，公众对公务员的要求越来越高。“这逼迫我们必须拿出壮士断腕的决心，消除长期存在于机关的弊端。”

基础加契机，使得深圳公务员改革比预期的容易。“我们当时做了很多设想，后来真正实施时，反而觉得没那么难，都很支持。”

漆染清楚地记得，接到国家试点任务后，深圳市经过充分研究、探讨，出台了公务员聘任制试点方案及管理办法、工资分配方案、职业年金计划、聘任合同标准文本等文件。

2007年11月，经过紧张的准备，深圳第一批聘任制公务员开考了，当时的招聘范围设置在专业技术人才。

尽管这次招聘的大多为专业技术人才，但仍然产生了巨大反响。尤其通过媒体放大之后，几乎一夜之间，“公务员聘任制”成为搜索热词。

2009年6月，有了一定经验的深圳再次招考，但仍然限定在专业技术人才。

通过两次招聘，最终有53人被先后录用。漆染和同事对他们进行了“跟进”，发现他们在各单位表现不错，领导和同事的反响也可以。

有了前面的两次小范围实验，2010年1月，深圳再次组织聘任制公务员考试。与此前两次不一样的是，这次招聘范围更广、人数更多。

“2010年1月1日起，新进入我市行政机关的公务员全部实行聘任制。”漆染表示，这是聘任制公务员改革的又一个节点，也将聘任制公务员改革推向了高潮。

截止目前，深圳已组织四次招考，在岗聘任制公务员超过1800人。

“铁饭碗”变成“瓷饭碗”

要激发公务员的工作热情，核心是必须打破沿袭多年的“铁饭碗”，将“铁饭碗”变成易碎的“瓷饭碗”。

合同制管理成了必然。在漆染看来，合同管理使聘任制公务员对自己的职责和权利义务有清晰、明确的了解。聘任制公务员违反公务员管理规定或聘任合同的，用人单位可以依据合同条款给予解聘或期满后不予续签合同。

在深圳，多位聘任制公务员向记者表示，聘任合同就像悬在头顶的“达摩克利斯之剑”，压力时刻存在。“表现不好，就有可能在三年之后不再续签。”

记者了解到，聘任制公务员第一次合同期限是三年，之后是五年。为保持公务员队伍的相对稳定，增强机关对优秀人才的吸引力，连续聘满十年的人员可以签订无固定期限聘任合同。

但这并不意味着聘任制公务员从此上了保险，可以高枕无忧。受聘用合同约束，对于违反规定或合同条款的公务员，用人单位仍然可以解聘。

“公务员捧的不再是‘铁饭碗’，而是‘瓷饭碗’，需要更加用心用力才能把这个饭碗捧得住、捧得好，这就增强了公务员的职业危机感，也激发了其勤勉工作的动力。” 漆染说。

让出口更通畅

真正实施合同制管理，除了合同约束，还得出口通畅。而要使出口通畅，需有制度建设，保障中途辞职的公务员利益。

目前委任制公务员普遍没有缴交社会养老保险，须在机关退休才能获得相应的退休待遇;若中途离职，无论其为政府服务了多少年，都是“净身出户”。没有社会养老保险的积累，退休待遇难以保障，这就增加了公务员离职的成本。

正是在此背景下，一些委任制公务员宁可混在机关，也不愿离开，这对于机关与个人来说都是一种损失。

已在深圳司法系统工作十年的委任制公务员周丰(化名)，形容他的职业状态为鸡肋，“食之无味，弃之可惜”。

十年前，周丰从大学的法律专业毕业后，就报考了公务员，随后进入机关工作。一晃十年过去，周丰现在每月收入1万多元，但与那些在企业工作或者经商的同学比起来，他特别失落。而在大学时，他曾经非常优秀。

周丰也曾想过辞职创业，“但权衡再三，还是没走”。“我30多岁，出去重新开始，没这个胆子。出去后，我们没有养老保险，等于这些年的青春浪费了。”因此，他特别羡慕聘任制公务员的养老制度，“他们像香港的公务员一样，退休后能拿到一大笔职业年金。而我们则要尽可能地多活些年，才可能多拿点退休金。”

周丰的顾虑，深圳在聘任制公务员制度设计上有了充分考虑。

聘任制公务员实行“社会养老保险+职业年金”的养老保障制度，不执行现行委任制公务员的退休政策。具体讲，就是聘任制公务员参照企业员工的办法，由财政和个人分别按公务员月工资总额的10%和8%缴交社会养老保险，直接实现与企业养老保险制度的“并轨”。同时，政府每月按聘任制公务员月工资总额的8%为其缴交职业年金作为补充养老保险。

为了体现差异，职业年金还与公务员在机关的奖惩情况挂钩。“表现优秀受到奖励的人，可以获得额外的职业年金奖励;表现不好受到处分的人员，处分期内停缴职业年金;而受到开除处分或刑事处罚的人，全额收回职业年金以示惩罚，但保留社会养老保险以保障其退休后的基本生活。”漆染用“进可攻、退可守、生可转、死可传”来形容其特点。

据介绍，聘任制公务员实行与社会其他群体接轨的养老保障制度。当聘任制公务员离开机关时，其社会基本养老保险和职业年金都可以随之转移，减少了其二次择业的成本，消除了公务员离职的后顾之忧;聘任制公务员死亡的，养老保险个人账户余额和职业年金账户余额可按规定由继承人获得。

“天花板”问题

随着改革的深入，深圳发现，要真正实现预期目标，分类制非常有必要。分类制可避免官员过多，使公务员向一线执法倾斜，从而更好地服务公众。

在具体的分类管理方面，按照《公务员法》和国家公务员局批复的改革方案，从现行的综合管理类公务员职位类别中，逐步划分出行政执法和专业技术两类职位。

其中，行政执法类职位是行政机关中主要履行监管、处罚、稽查等执法职责的公务员职位。为便于操作和方便单位管理，第一步确定了地税、交通、环保、劳动监察药品监管、卫生监督与城市管理等部门中，整建制执法单位为行政执法类改革单位。

“其中，非领导职务公务员统一套转为行政执法类公务员，加上已先行改革的公安系统警员，全市行政机关共约21000名公务员套转为行政执法类公务员，约占全市行政机关公务员总数的56%。”漆染说。

专业技术类职位是指在行政机关中，为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的公务员职位。暂时确定了公安系统的刑侦技术、行动技术(包括网监)两个职位系列，和气象部门的气象预警预报、气象信息网络两个职位系列。

分类之后，相关的管理规则随之出台，通读之后可以看出，其正向一线执法员倾斜。

“天花板”问题是制约基层公务员发展最突出的问题。统计显示，深圳市公安系统实施专业化改革前，主任科员以下层级的人员占所有非领导职务人员的96%，基本上都集中在市局或分局机关中，且70%公务员只能在正科以下职务退休。

分类管理改革为行政执法类公务员建立了“年功积累”、“小步快走”的职业发展通道。表现优秀的基层公务员，每年度考核称职可晋升一个薪级，约3至4年晋升一个职级;大部分人都有望在退休前晋升为一级或二级执法员，薪级待遇能达到副调研员以上水平。

此外，执法员职级的设置不与机构规格挂钩，基层执法员与市直机关公务员有大致相当的发展机会，基本不再受“天花板”制约，形成了持续激励、长效激励机制。专业技术类公务员职业发展通道与执法类相似，只是薪级待遇会更高。

“改革使基层和技术单位公务员的出路不再限于‘挤机关’和争‘官’做。只要尽职尽责做好本职工作，一辈子在基层干也有良好的发展，这就稳定了队伍，为基层真正吸引和留住人才提供了有力的制度保障。” 漆染说。

基于此，改革推进过程中，基层公务员普遍表示欢迎。其中，区级单位和市直单位所属科级建制的所、站行动最为积极、迅速，部分未纳入第一步改革的单位主动要求尽快改革。

体制内，编外人

——深圳三名聘任制公务员的故事

本刊记者张素珍

深圳是一个开放、敢为人先的城市。2010年，深圳开始推行聘任制公务员。相对于一纸定终身的委任制，聘任制的好处在于，给公务员一个进退自如的空间。聘任制采取合同管理，实行职业年金，养老保险待遇和市场挂钩。人走了，不会“净身出户”，各种保险随人转移。

但在获得了安稳、平等、保障之后，聘任制公务员作为一种体制内的探索性尝试，目前还有待进一步完善与细化。晋升渠道是否畅通、跨级别合作如何管理、绩效考核如何细化……所有这些细微琐碎的问题，都是困扰聘任制公务员们的大事。

梁辉强、黄健彬、王晓飞，三个不同年龄、不同背景的人，在聘任制公务员队伍中，用自己平凡而又特殊的经历，讲述了这一人群的喜悦与困扰。

梁辉强：希望缩短晋升年限

当“身份认同”不再成为一个问题时，梁辉强发现，他对这个城市怯生生的感觉消失了。

梁辉强是深圳市水务局人事处的一名综合管理类公务员，广东惠州人。2005年毕业于广州华南理工大学的他，曾先后就职于企业及事业单位。2010年下半年，他从众多公务员考试者中脱颖而出。

在2010年大规模招聘公务员之前，深圳曾两次探路先行，于2007年11月和2009年6月组织了2批聘任制公务员公开招聘，共招聘到53人。然而，这两次走入深圳市聘任制公务员行列中的人员，在各方面的待遇都低于委任制。

“我们的职务要6年才能上一个台阶，而委任制公务员一般只需3年。” 梁辉强说，第一批聘任制公务员无法真正融入到整个体制中，甚至感觉自己有些像“二等公民”。

事实上，深圳的前两次“试水”，并没有真正留住优秀人才，也没能增强公务员队伍的活力。“二等公民”的心理暗示，使得聘任制公务员对周边环境缺乏认同感。

为解决这一问题，从2010年1月1日起，深圳市政府决策，新进入行政机关的公务员全部实行聘任制管理，首次聘任期限为3年;连续聘满10年的人员，可以签订无固定期限聘任合同，在工资待遇及晋升空间方面，享受与委任制公务员的同等待遇。

梁辉强说，他现在可以理直气壮地告诉自己，“我不是二等公民”。正常情况下，如果他从普通科员升迁至副科长，将和委任制公务员一样需要3年时间。

梁辉强与2010年一同考入深圳市水务局的8名聘任制公务员都顺利通过了试用期，“写了一份转正申请和工作报告，然后通过了党组织考核。”梁辉强与单位签订了3年合同期限。

“一杯茶，一份报纸，坐一整天”，人们通常用这句话来形容公务员的工作状态，但梁辉强的工作并不安逸。深圳市人力资源与社会保障局的漆染透露，希望能够通过聘任制公务员的推行，激发公务员队伍的整体积极性，产生“鲶鱼效应”。

在待遇方面，梁辉强目前每个月能够拿到7000元结余工资。在深圳刚刚觅到另一半并成家的他，每个月还要担负4000块钱的房贷，“希望能够通过在工作上的不断努力和晋升来提高自己的生活水平。”

遗憾的是，1979年出生的梁辉强，目前只能和刚考入聘任制公务员队伍的大学毕业生一样，用3年时间晋升为副科级干部。但在新政出台之前，梁辉强在深圳市水务局已经有5年相关工作经验。“这5年工作经历就相当于零。”梁辉强不无失落。

“可以说，我十分喜欢现在的工作，而且充满热情。新政出台后帮我打消了许多顾虑，但在一些细节处理上，我觉得政策还应该更加细致和完善。比如像我这种情况，之前已经积累了一定工作年限，那么在晋升方面就应该给予一些优惠政策，缩短晋升的年限。”

黄健彬：公务员只是一份职业

1986年出生的黄健彬，来自广东东莞，目前是深圳市交通运输委的一名行政执法类公务员。2009年剑桥硕士毕业后，受国外经济危机的影响，黄健彬心怀梦想于2010年回国，之后参加了深圳的聘任制公务员考试。

良好的家庭环境及教育背景，足以让他有更多的选择机会，但黄健彬毅然走向了公务员之列，且是聘任制的。“不知道为什么，我就是想在深圳做一名公务员。当时和我一同考试的有几百人，竞争同一个岗位，非常激烈。很幸运能通过考试，这也是我的第一份工作。”

在被问及为什么选择这份职业时，黄健彬用“没有后顾之忧”来概括。“聘任制公务员实行与企业接轨的养老保障制度，如果自己有一天想离开机关时，养老保险和职业年金都可以随我一起转移，即使是公务离职也没什么后顾之忧了。”

目前，硕士毕业的黄健彬，按照招聘入职时学历的划分，被定为6级执法员(本科入职的为7级执法员)，每个月能领到7000多元薪水，与单位里资历相当的委任制公务员相比，收入处于同一水平。虽然目前的工作与生活状态很符合黄健彬的心理期待，但关于未来，黄健彬并没有一份详细的时间表。

“未来会不会跳出公务员这个行列，我还不知道。公务员在我眼中只是一份职业，并不代表会一辈子干下去。不过即使哪天想换换工作，也不会落得‘净身出户’的下场。”而自2010年以来，深圳目前已有6名聘任制公务员递交了辞呈。

但到目前为止，黄健彬还没有离开公务员队伍的想法。因此，他就不得不面对升迁——这一关系个人职业生涯的重要命题。

黄健彬透露，自己当初参加的聘任考试，只有行政执法类岗位。在晋升上，综合管理类和委任制都是按照行政级别来划分的，而行政执法类则是按照星级来晋升的，后者的晋升和前者是脱轨的。“如果数年后自己想转为综合管理类的公务员，则必需从最基层的科员做起，之前在行政执法类领域的积分将不在考虑范围之内。实际上，政府是不鼓励行政执法类公务员转入综合管理类的。”

“我是第一批吃螃蟹的人。”除晋升外，黄健彬心中还有很多困惑尚未找到明晰答案。职业年金还没领到过;在跨部门管理上没有出台相关的规定;委任制可以调任，而聘任制则没有相关规定……“希望能给我们这批公务员一个很明确的规则。很多美好前景都是我们自己想象出来的。”

王晓飞：绩效考核还需完善

2006年，生于湖北的王晓飞考上了广州华南大学法学专业。2009年，他通过国家司法考试，并于2010年3月份参加了深圳公务员考试。同年8月，王晓飞幸运地被公务员队伍录取，随后被分配到深圳市药监局龙岗分局工作。

王晓飞说，当初之所以选择考公务员，是因为看到了师哥师姐的“悲惨遭遇”。法律专业人才的发展过程漫长而曲折，总体收入低且不稳定，种种艰难让王晓飞越发向往一份稳定的工作，而公务员是个不错的选择。

王晓飞所属的行政执法类公务员设7个职级。每个级别之间，如同楼层一样，想要上升，需要迈过几个阶梯。“每年评定完工作称职，就可以上一个楼梯，但还没有上到第二层，只是上了一个楼梯。当你星级达到一定阶段的时候，会从七级执法员升为六级执法员。各级执法员在行政上是没有隶属关系的，一级无权领导七级。”

除没有隶属关系外，王晓飞每到一个级别，就会对应一个星级的工资。七级执法员会对应五六个星级，王晓飞现在每个月拿到手的薪水有7000多元。

王晓飞在外出执法时，经常会和另外一名执法人员组成一组。在最近一次的执勤中，王晓飞的搭档是来自分局的三级执法员何敏玉。在现场查处投诉案件时，两人在接到投诉电话后，相互讨论管辖区的问题，协商案件的处理方法。“何敏玉负责交涉询问，我负责文书，案件的处理由主承办人何敏玉来决定。”

然而，在没有上下级关系的协同执法过程中，如果发生分歧，究竟该如何处理?在实际执法过程中，解决这一问题的办法是，由高一级的执法员定夺案件的处理结果。

目前，药监局龙岗分局在公务员管理上实行绩效考核制，按照评分标准对每个执法人员进行打分。查处一起投诉案件加两分，成为评优评先的一个参考依据。这是深圳市为充分调动公务员积极性所做的新尝试。

对于“不想当官”的王晓飞来讲，只要认真工作，到一定年限后再考核合格，就可以往上晋升;退休时如能做到二级、一级执法员，就能享受相当于处级公务员的退休待遇。与黄健彬一样，王晓飞目前也没有更加长远的职业规划。“我只想把目前的工作做得更好。”

工作一年多后，王晓飞对目前的公务员管理方式提出了自己的想法。“在绩效考核方面，有些工作还是没有体现出来。比如，对药品质量和无证经营方面的投诉处理，花费的时间和精力是不同的，如何能让工作量在绩效表中体现出来，恐怕还要进一步完善。”

聘任制能走多远?

——访国家行政学院公共管理博士易丽丽

本刊记者张素珍

在聘任制公务员被愈炒愈热的同时，不少地区和部门都跃跃欲试，酝酿试点工作的展开。有人认为聘任制改革可以在全国范围内推广，使政府风气从“官本位”回到“职业本位”;也有人认为“铁饭碗”变成“瓷饭碗”还为时过早。就此问题，《民生周刊》记者采访了国家行政学院公共管理教研部的易丽丽博士。

民生周刊：如何评价深圳的公务员聘任制改革?

易丽丽：从2010年1月起，深圳市公务员任用有了“大动作”，所有新进入行政机关的公务员一律实行聘任制。这是一种大胆尝试，尤其在当前行政编制稀缺与“能进不能出”的背景下。一般说来，市长手上有若干资源，一是土地，二是税收，三是机构编制。每个省的行政编制总量由中央确定，数量既定，用了就没有了。如果是常任制公务员，任期要持续近40年，退出很难，每人每年也有几万元的刚性支出。但深圳市新进人员，不论综合管理类、行政执法类、专业技术类统统实行聘任制，不做区分，不利于发挥聘任制的优势。

民生周刊：聘任制离公务员退出机制有多远?

易丽丽：新进公务员全部实行聘任制，不留“讨价还价”余地，体现了改革的决心。“全面”推行聘任制与“全员”推行聘任制虽只有一字之差，但“全员”聘任制仍有待商榷。

《公务员法》明确了聘任制公务员的范围，它主要是吸引专业人才，同时解决“能进能出”的部分问题。寄希望于“聘任制”解决退出机制问题，是小马拉大车。

“能进能出”不能靠聘任制，引才、用才才是关键。真正畅通的退出机制，需严格落实《公务员法》。2011年初，在《公务员法》实施五年之际，国家公务员局曾公布过一组数据，全国有600多万公务员，五年来仅辞退4778名，由此可见《公务员法》规定的退出机制执行力度大打折扣。

也有学者担忧全盘皆“瓷”、矫枉过正，因为公务员常任制的优点是人员的稳定性和延续性。常任制是主体，聘任制是补充。聘任制是有范围的，还远不能实现“能者上，庸者下”的功能。切忌将聘任制变成“一聘定终生”的做秀式改革。

民生周刊：倘若新的公务员管理制度顺利推进，政府风气能否从“官本位”回归到“职业本位”上?

易丽丽：公务员聘任制是以打破“官本位”为前提的，寄希望聘任制能打破“官本位”是本末倒置。公务员聘任制的有效实行要以公务员分类为基础，保障不同类别公务员有不同的职业阶梯，都有职业发展前景。

我国公务员分类、分层、分级的精细化管理欠缺太多，过于粗放。西方公务员制度完善的国家，都经历了从粗放到精细，再到弹性的过程。我国公务员制度改革需先立后破，类别精细化与管理规范化是前进过程中的必经之路。西方国家聘任制盛行的背景是精细化过度、繁文缛节严重，引入聘任制是为了人事管理的弹性与灵活性。而我国的背景大不相同，分类不够精细化与管理不够规范化并存，应避免“画饼充饥”。形象地说，就是要避免“一个挣扎在温饱线下的人去模仿富人流行的减肥潮流”。

民生周刊：聘任制公务员的推行能否解决行政编制紧张问题?

易丽丽：有人认为，聘任制是为了解决行政编制紧张问题而诞生的，聘任制公务员是编外人员。事实上，聘任制公务员与委任制公务员在身份和待遇上没有任何差别，都使用行政编制且履行公务员权利义务，在职责权限能力要求等方面执行同样的制度。

解决行政编制紧张的根本途径是转变政府职能，将不该做的事交出去，事少了自然需要的人就少了。其次要科学设置岗位，向每一个编制要效率。

聘任制能盘活公务员资源，但不能仅仅靠公务员聘任制，而要将扩充职业阶梯、精细化分类管理、强化绩效管理、畅通退出机制同步进行，才能取得实效。

记者手记：

担心“瓷饭碗”再成“铁饭碗”

本刊记者严碧华

几年前对于深圳的公务员改革就有耳闻，出于职业敏感，其实当时更多的是质疑。

从近年来报考公务员的热情就可以想象，在绝大多数人心目中，公务员是一种很不错的选择，因为它意味着稳定，人们形象的称之为“铁饭碗”。

在公众对于公务员如此“景仰”的背景下，如果打破铁饭碗，其结果会是什么?还有人会选择报考吗?

这是五年之前存于脑海中的疑问。随着时间的推移，当时的疑问其实早已烟销云散——深圳用行动解决了。

几天的采访发现，目前在岗的聘任制公务员，不泛剑桥、北大等世界名校的高材生。