发展社会福利与社会工作：中国的对策

问题不仅在于福利水平过高

自2008年全球性金融危机后，全球经济进入了一个新的动荡时期。西方国家最初因金融危机而导致全面的产业困难和大量的失业，而目前又面临着由财政问题所带来的主权债务危机。发达国家的经济动荡对老百姓的就业和生活产生了很大的影响，并且对西方国家的社会福利制度也带来了很大的冲击。众所周知，第二次世界大战以后欧洲国家在福利国家的体制上建立了高水平的社会政策体系，由国家向民众提供了高水平的社会福利，并在战后西方国家的“黄金时代”里取得了很好的社会效益。但这一福利国家体制及其社会政策也带来了社会开支膨胀和福利依赖等问题，并最终在20世纪70年代遭遇到了“福利国家危机”。面对福利国家的危机，许多西方福利国家对其经济与社会政策进行了调整。在新自由主义的影响下，许多国家比以前更加重视市场机制的作用，强调要缩小国家的福利责任，加大个人、家庭和社会组织的福利责任。经过30多年的经济调整和福利改革，西方国家逐渐摆脱了20世纪70年代的经济与福利危机，并在过去的10年中曾经获得了较好的经济发展。

但是，许多西方国家的经济调整和福利改革仍然是扭曲的。首先，以美国为代表的许多西方国家在经济调整中注重虚拟经济的发展，在金融、房地产等产业发展很快，并大量获利，同时还通过海外投资而获得大量的利润，但国内的制造业发展却相对衰退了，甚至出现了制造业空心化的局面。这种经济发展模式虽然在短期内能够获得较好的经济增长，但其代价却是导致财富分配差距的扩大，经济中的泡沫增加和风险增大，并最终引发了2008年的金融危机。

金融危机给西方国家带来的并不仅仅是经济方面的危机，而是使过去被掩盖的深层次矛盾都暴露了出来，给许多国家带来了严重的经济、政治和社会危机。在经济上，许多西方国家经济的“金融发动机”失去强劲动力后，其制造业空心化的弊端就严重暴露出来，其最明显的表现就是其经济恢复乏力，就业长期难以恢复，整个国家再次陷入一方面是经济发展乏力和税收减少，另一方面是福利需求增高但政府财政能力降低的严重矛盾之中。在美国表现为政府债务不断上涨，联邦政府债务上限不断被突破；在欧元区国家中则由于欧洲统一货币政策与各成员国独立的财政政策之间的矛盾而导致主权债务危机，以及国家对调节经济和为民众提供福利保障的财政能力降低。

从社会方面看，由于过去30年的新自由主义经济与福利改革破坏了过去的“福利共识”，并使许多西方国家出现了较为严重的收入差别扩大和社会分化，普通劳动者的就业和收入下降，中产阶级的经济风险增大。在这种情况下，各利益群体之间围绕社会政策的矛盾冲突增大，许多社会政策不仅很难得到全社会一致的拥护，而且经常出现围绕各项社会政策的利益群体争斗。一些利益群体还通过罢工、示威等激烈方式的争斗常常使政府难以对社会政策加以改革和调节，从而使一些社会政策越来越僵化。尤其是遇到经济危机时，政府本来可以通过一定的经济与社会政策去对经济加以调节，从而缓和危机带来的后果，但在社会矛盾尖锐的情况下，政府不论采用哪种政策都可能损害某些人的利益，在这种利益严重分化的情况下，全社会难以就政府的社会政策达成一致共识，并且各个群体的不妥协态度使得政府的政策调整遭遇很大的抵抗，甚至带来更加严重的社会冲突，使一些国家由经济危机带来社会福利危机。

从政治方面看，西方多党制的政治体制在应对危机的过程中也暴露出严重缺陷。在选举竞争的驱使下，政党之间往往将社会政策作为攻击对手的手段。由于政党将选举成功作为其基本的政治目标，因此一些政党(尤其是在野党)常常不是去做缓和社会矛盾的事情，不去积极帮助政府解决问题，反而利用矛盾，甚至有意扩大矛盾，给政府出难题，因而降低政府解决问题的能力，并使群体之间的矛盾更加激烈，在社会政策方面更难以达成共识。

从社会福利体制方面看，20世纪80年代以来的西方福利改革降低了社会福利水平，并对一些福利制度进行了改革。虽然这些改革取得了一些成效，但看来并没有从根本上解决其福利体制和社会政策中的深层次问题，尤其是没有从根本上解决不合理的福利依赖问题。并且，许多西方国家“福利改革”在两个方面的后果带来了负面的影响：一是为了降低福利水平而减少了普惠型福利，增大了选择性福利；二是在不同程度上出现了福利制度碎片化的后果。这两种情况都使得在福利和社会政策方面的全社会共同利益和社会共识降低，使福利和社会政策方面的社会矛盾加大。

因此，从总体上看，目前许多西方国家面临的福利危机并不简单地是福利水平过高的问题，而更重要的是其福利制度不合理的问题，是这些国家在经济发展、社会分化和福利矛盾等方面的综合性危机，它反映的是这些国家经济体制与经济结构、政治体制、社会政策等各个方面深层次的问题。正是由于这些深层次的原因，使得一些西方国家面对金融危机的冲击显得非常脆弱，长期难以摆脱经济、政治和社会困境。同时，目前西方福利危机也不是由于国家对经济和福利干预过多而引起的。一个简单的事实是，目前福利危机较重的国家并不是国家干预程度最高的国家，而在国家干预和福利水平相对较高的国家里(如北欧国家、德国等国家)并没有出现明显的福利危机。

中国福利社会与社会工作的发展路径选择

我国目前也处于比较重要的经济与社会转型时期，我们面临着经济全球化、城市化和人口老龄化的严峻挑战，并且还面临着转变经济发展方式所带来的许多新问题。从社会政策方面看，我国也面临着如何达成社会政策与经济政策相互协调、社会福利与经济发展相互促进的问题。为此，我们应该借鉴西方国家的经验教训，从以下几个方面做好建构我国福利社会的工作。

首先，应该为我国的福利社会建构坚实的经济、政治和社会基础。从经济方面看，我们应该大力促进转变经济发展方式。过去的经济发展方式在未来将对经济发展和社会福利都产生很大的限制，因此必须加快转变经济发展方式，从过去的劳动密集型、外贸依赖型、资源消耗型和环境破坏型经济发展方式转变到技术密集型为主、内外平衡、资源节约和环境友好型经济。尤其重要的是，转变经济发展方式的过程中要注意大力提升和加强实体经济，避免经济的虚拟化、投机化，以增强我国经济抵御风险和长期持续发展的能力，同时也降低经济发展所带来的收入差距扩大，为更加平等的收入分配打下基础。从政治方面看，我们应该重视并合理地运用国家的力量。在当代社会中，国家仍然是社会福利事业最重要的责任人和行动者，降低政府在社会福利方面的责任既无助于民生保障，也无助于社会稳定，同时还无助于经济发展。问题的关键不是要减少政府的干预，而是要有更加合理和有效的干预。我们需要有一个强大的国家，国家的强大不仅仅在于其财政实力和组织能力的强大，更重要的是国家(政府)机构及公职人员公信力的强大。因此，政府不仅应该是经济发展的推动者，更重要的应该是社会公平的维护者和社会服务的提供者。从社会方面看，我们一方面应该加强收入分配调节力度，缩小社会分化和不平等程度，从而为构建福利社会的社会共识打下基础；另一方面应该在社会共识的基础上，积极推动民众对福利社会的参与，其中重要的是大力提升社区的社会服务功能和大力发展公益性社会福利机构，使其成为我国福利社会的重要载体。

其次，我们应该建构完整的社会政策体系。这套社会政策体系一方面要按照公共服务均等化的原则，建立基础普惠型的福利保障制度，让全体民众都能得到基本的社会福利服务，为全民提供坚实的基本民生保障；另一方面要有一体化的制度体系，减少制度碎片化，从而提高社会政策本身的公平和效率；再一方面要注重建立积极的社会政策体系，使新的社会政策体系能够适应转变经济发展方式的要求，能够在新的经济形势下持续性地促进就业和经济发展，从而使我国新型的福利社会既能够保障民生需要、维护社会公平和社会稳定，同时也能够保持和进一步激发中国社会的经济活力，持续提升中国经济在国际上的竞争力。

最后，我们应该结合我国福利社会的建设，大力推进社会工作的发展。建构一支宏大的社会工作人才队伍是建设福利社会的必要条件。一方面，社会工作者在协调社会关系、促进社会沟通、化解民间矛盾方面可以发挥积极的作用，从而为提升个人社会生活质量和构建福利社会的社会基础作出贡献。另一方面，当代社会中不仅要通过现金和实物的方式去满足民生的需要，而且也包括通过各种社会服务去满足各类个人、家庭、社区、企业以及其他各类组织的需要，而社会工作者正是社会服务的重要提供者之一。再一方面，政府的福利经费投入必须要通过包括社会工作者在内的社会服务人员以合适的方式“分发”和“传递”给服务对象。没有一支高水平的专业化的社会工作者队伍，社会福利传递的效果和效率都将大打折扣。因此，应该依据福利社会发展的目标，将社会工作者队伍建设和相应的岗位建设和组织体系建设纳入政府社会政策的框架，通过积极的社会政策去促进社会工作体制建设和人才队伍建设，同时也通过社会工作的发展去进一步推动和优化社会政策。

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