介入与嵌入：社会工作在农村养老中的现实困境和策略研究

　字体小大时间：2014-03-20来源：中国社保网编辑：社保网-夏宇

【导读】:养老形式以家庭养老为主体，其他三种类型的养老方式存在提升空间目前，中国农村人口养老形式主要分为家庭养老型、集体供养型、自助养老型、社会养老型四大类。

一、问题的提出

从老年人数量上来看，我国人口老龄化形势十分严峻，全国第六次人口普查结果显示，60岁及以上人口占全国总人口的13.26%，其中65岁及以上人口占8.87%。从老年人自身属性分析，社会功能的退化和社会角色的转变将农村老年人口抛入特定的社会弱势群体范畴，其养老需求呈现一定的多元性和特殊性。同时，随着社会的变迁与发展，家庭养老功能日趋弱化，进一步凸显了农村公共服务体系的缺失。由此可见，农村养老需求的日益增长和农村养老公共服务体系的缺失构成了当前农村养老体系的现状。

如何构建科学、合理的符合中国农村客观实际的农村养老保障体系，是现阶段学术界研究的一个热门课题。从现有研究文献看，大多数研究焦点集中于农村养老模式选择[1][2][3]、社会养老保障制度的构想[4][5]、家庭养老问题[6][7][8]考察等方面。综观而言，既有研究偏重于从基本生存意义层面进行阐述，缺乏从生存质量提升层面的研究和探索。事实上，中国农村社会正处于由生存型社会向发展型社会转变的关键时期[9]，农村养老也逐渐由单纯以生存意义为导向的经济需求演变为包含经济、情感、娱乐等发展型层面的多元性需求，在此背景下，以助人自助为原则的社会工作专业方法为研究农村养老问题提供了一个全新视角。

从专业取向看，社会工作侧重于通过改变社会结构环境和个人层面因素帮助弱势群体重构社会生活。社会工作的介入与有效运转，能为解决农村养老问题提供专业性支持，促进农村社会的稳定与有序发展。从现有情况分析，关于农村养老社会工作服务体系的具体践行比较少，值得借鉴的经验严重不足，而且，有关此领域的专门化、系统化研究并不多，理论指导意义有待加强。本文结合农村老年人的现实处境，归纳出农村养老情况的一般特征，深入分析了社会工作专业介入农村养老问题的制约因素，提出了社会工作介入农村养老问题的途径，希望能对构建农村养老社会工作服务体系的实践提供一点理论参考。

二、农村养老现状与养老需求

(一)养老形式以家庭养老为主体，其他三种类型的养老方式存在提升空间

目前，中国农村人口养老形式主要分为家庭养老型、集体供养型、自助养老型、社会养老型四大类。

家庭养老是现阶段农村养老保障的主体，是基于我国目前政治、经济和社会历史文化因素的一种必然选择，主要依托初级社会关系所提供的工具性支持和表达性支持实现家庭的养老功能。随着社会的发展与变迁，家庭提供养老支持呈现弱化趋势。各类文献研究表明，其原因在于：一方面，社会转型导致中国农村家庭结构的变迁，家庭结构小型化与核心化的发展趋势，引发家庭内聚力的下降，弱化家庭供养能力；另一方面，在传统农业经济向现代工业经济转变的过程中，大量农村青年人口通过读书、就业、打工等不同渠道流向城市，势必弱化家庭养老情感支持功能。由此可见，传统家庭养老保障的弱化与家庭养老强适应性之间的落差构成了当前农村养老问题的两难处境。

集体供养型源于“三级所有、队为基础”的农村经济体制的建立，在不同历史时期呈现出不同的发展内涵，在农村养老保障中发挥了重要作用。随着家庭联产承包责任制的建立，集体养老的经济基础日趋弱化，集体养老逐渐成为一种虚设。从目前的范畴来看，集体经济养老主要包括五保户供养和以社区照顾、社区服务等形式为主的养老方式。事实上，在大部分农村社区，集体经济对养老支持作用十分有限，经济欠发达地区的农村老年人基本不能获得集体经济的养老支持[10]，仅有少数经济发达的农村社区逐步尝试依托集体经济实力构建农村养老保障体系。

自助养老型主要是通过自身有限的劳动能力和自我积累获取养老资源，实施自我保障型养老。除非成年人丧失了劳动能力或患有精神类疾病，否则人们并不愿意接受社会服务的帮助。相关调查显示，农村老年人的日常生活照料功能主要依赖自给自理和夫妻扶持，子代照料功能相对弱化。实际上，由于现阶段农村老年人的自养能力较弱，自助养老型是一种低水平的养老形式。但是，随着社会经济的发展和国民医疗水平的提升，自我养老能力的提高成为社会发展的必然趋势。

社会养老型主要依托国家政府制定相关的政策条例开展的一种正式养老支持，从历史发展来看，我国广大农村地区的农村人口长期以来处在农村社会保障体系之外。1992年，民政部下发了《农村社会养老保险基本方案》(试行稿)，广大农村地区才逐步开始社会养老保险的实践与探索。2005年底，全国已有31个省(自治区、直辖市)约1900个县(市、区、旗)开展了农村社会养老保险工作，5400多万农民参保，积累保险基金约310亿元人民币，300多万参保农民领取养老金，当年支付养老保险金21.3亿元人民币；(资料来源：《中国老龄事业的发展》白皮书)但是，实践和理论研究表明，农村社会养老保险工作开展不尽如人意，进展比较缓慢，在推行过程中存在一些制度缺陷和技术难题，短时期内难以成为农村养老的主导形式。

(二)养老来源以土地收益为主，其发展趋势由单一性向多元性发展

养老来源主要是指养老资金的供给途径。从养老形式分析，现阶段农村人口的养老来源主要来自子女和亲属供给、自己的劳动收入和社会的支持。通过分析比较，目前农村养老来源依然以土地收益为主，非农业收入所占比重日趋提升，国家财政支持力度逐步强化。

从老年人口本身属性分析，与发达工业化国家相比，发展中国家的老年人即使处在高龄阶段，仍要从事经济生产活动。现实情况表明，中国农村人口的劳动周期非常长，基本属于生命不止劳动不息的状态。2006年国务院新闻办公室发表《中国老龄事业的发展》白皮书表明，农村老年人从事农业劳动的比例占36.4%。但是，由于老年人所处的社会弱势地位，迫使他们的收入与土地劳作紧密相连，绝大多数农村老年人的收入来自耕种土地的现金和实物。可见，以个人能力为主提供养老支持的养老来源仍然以土地收益为主。

从家庭内财富转移角度分析，有学者研究表明，无论城市或者农村，子女供养老年人是我国代际经济流向的主流。从这个意义上分析，考察农村老年人的养老来源主要是考察农村家庭人口的就业收入来源分布状况。一方面，基于土地承包权基础上的土地收益仍然是支撑农村养老的主要来源。中国统计局公布的数据显示：2009年农村居民现金收入的56%来自家庭经营收入，其次是工资性收入，约占35%，财产性收入和转移性收入分别为3%和7%；另一方面，由于农村劳动力从业结构大量转向非农领域，非农业收入在农村养老来源中所在比重日益增长。据统计，2007年，全国农村从业人员中非农从业者占40.5%，长三角地区则高达70%。

从社会养老保障事业发展来看，首先，来自各级政府财政支持的比例有所提升。2009年民政事业发展统计报告显示，全年各级财政共发放农村五保供养资金88.0亿元，比上年增长19.4%，各全年用于农村医疗救助的各级财政性资金支出64.6亿元。第二，依托土地资产性收益构建农村社会保障体系。在经济相对发达地区，一些村社区运用土地流转入股等形式发展集体经济，筹措资金为村民购买合作医疗、养老保险等。第三，国家对农村老年人社会保险的资金补贴明确化、具体化。农村社会保险是由国家主导实施的一项保障农村人口晚年基本生活的一项正式制度安排。1992年民政部出台的《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)规定：资金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则，在国家予以政策扶持方面，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。国家层面的补贴存在一定的模糊化。2009年，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》正式发布，该指导意见规定：新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成，在政府补贴方面，政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。

(三)养老需求具有层次性，呈现多元化和特殊化的双重特征

按照美国心理学家马斯洛的需求层次理论，即每个社会人都具有生理需求、安全需求、尊重需求、归属与爱的需求和自我实现需求，作为一个社会人，老年人也具有相应的需求层次——老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。

由于老年人口特定的群体特征，其养老需求具有多元化和特殊化双重取向，具体涵盖以下几个方面：一是供养需求。人类生存的基础就是经济保障，而农村老年人口由于劳动能力的退化引发的经济脆弱性直接影响了其生存权利。而且，在农村老年群体中，“经济收入减少或不稳定而形成的经济保障问题仍具有普遍性”[11]，从而导致供养需求成为农村人口的首要需求；二是医疗需求。国内外相关调查表明，四分之三以上的老年人将身体健康作为首要标准。有学者对广西511名老年人生活与健康需求的调查表明，目前老年人口面临的最大困难是缺钱看病，最希望得到的帮助是医疗、护理等；三是精神需求。在精神需求层面，包括受尊敬需求、自我价值实现需求和情感慰藉需求。目前，农村老年人口的心理健康需求是解决农村养老问题的一项重要维度，从病理学角度分析，抑郁心理是影响老年人生活质量的较为严重的问题。2006年全国性的调查数据显示，38.7%的农村老年人有轻度抑郁症状，18.1%和7.4%的具有中度和重度抑郁症状；在高龄人群中，具有不同程度抑郁症状的比例高达74.7%。可见，精神层面的心理健康问题非常严峻，心理健康日益成为当前重要的养老需求；四是照料需求。照料需求是老年群体普遍的养老需求，随着生理功能的退化和社会功能的减弱，老年人口的照料需求与日俱增。有学者把照料需求分为两类：一方面是日常生活方面的照料，具体而言就是吃、穿、用、住、行等。另一方面是对病人的看护照料。在需求强度方面，农村老年人对后者的需求更大；五是娱乐需求。农村老年人的娱乐需求是衡量生活质量的重要参数指标，但调查显示，在部分农村区域，老年人缺乏参与娱乐需求的强烈愿望，他们并不会因为得不到娱乐需求的满足而感到任何的“不适”，由此可见，如何开发出符合农民性格特征的娱乐项目是值得探讨的问题。

三、社会工作介入农村养老问题的现实困境

(一)精神层根源——传统的文化习俗

一是“养儿防老”观念的僵化。自远古时期就是自然一部分，具有永恒的特质，有学者将之称为“文化的僵化”。从这个意义上分析，中国传统“养儿防老”的观念似乎也处于一种文化僵化状态，其导致的直接后果一方面有利于在全社会营造尊老、爱老、敬老的和谐氛围，维护社会稳定；另一方面，这种观念上的僵化使得老年人养成求助非正式支持的习惯，促使子女的赡养从家庭伦理层面上升至社会道义层面，同时，社会层面也将农村养老问题“家庭化”看得“习以为常”。从社会工作专业角度分析，作为“案主”的老年人群缺乏寻求专业帮助的观念支撑，作为“组织者”的社会机构缺乏为老年人提供帮助的价值动机。由此可见，“养儿防老”观念的僵化在一定程度上成为影响社会工作介入农村养老问题负面因素。二是社会对老年人定义的刻板化。在现实中，青年人口和中年人口的作用被反复强调，老年人群的价值与作用容易被忽视，老年期被完全看做是物质和精神的下滑阶段，社会往往把老年人的生活定义为活动受限性、内心精神的丧失性和生活的依赖性。但是，社会工作专业价值强调“助人自助”，非常注重案主潜能的挖掘，社会对老年人的刻板定义促使老年人更多地被看做是“被动接收方”，弱化了“主动参与方”的角色内涵。三是对社会工作专业认知的空白化。目前我国农村社会工作处于探索阶段，其发展所彰显的功能的显现度不高，广大群众的认知度和了解度非常有限，调查显示，90%的农村老年人不了解农村社会工作[12]。

(二)制度性因素——政策规定中的非整合性

制度安排对人们的行为预期和行为选择模式具有重要意义。作为特殊弱势群体，老年人群体的福利保障水平、生存质量的提升都与社会政策的制定和实施密切相关。欧美各国正是依靠社会政策对社会工作的认同和扶持，才会有今天专业社会工作的发展[13]可以说，社会政策的所规定的内容目标等直接关系一个行业的兴衰与发展。在我国，由于现代社会工作尚处于初步发展阶段，社会制度层面存在一定的非整合性，从而在主观和客观的意义上成为专业社会工作发展的不利因素。

在客观层面，部分制度话语在强化家庭养老的同时弱化了社会养老的制度环境。《中华人民共和国老年人权益保障法》在第二章专门就家庭赡养与抚养做了详细规定，如“老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人”；《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》中明确提出：“在农村，要坚持以家庭养老为主”；《中国老龄事业发展“十一五”规划》强调：“推行家庭赡养协议书，明确赡养责任，巩固家庭养老保障功能”。从功能主义视角分析，以政策法规形式确认家庭养老的地位具有正反双向功能，其正向功能不言而喻，即对家庭内部成员的养老责任构成制度约束，其反向功能主要体现在具体操作和社会观念两个层面，一方面，养老事业的家庭化被制度强化之后，使得专业社会工作在实际发展过程中难于寻求到合适的制度支撑；另一方面，制度化的东西容易影响价值观念的形成，家庭养老的制度化进一步强化了人们的传统养老观念，阻碍了社会和个人对专业社会工作的接纳与认可。

在主观层面，构建农村养老专业社会工作服务体系的规定处于制度真空状态。目前，除了几个国家采取立法保护社会工作名分之外，其社会工作专业地位的明显提升并未出现[14]。在我国急剧转型的发展背景下，原有的关于农村养老的部分制度安排失去了其存在的有效性；而新的制度安排在短期内还未真正建立起来，从而形成了制度安排的真空状态。综观现阶段涉及农村养老问题的专门性的规章制度，不仅没有专门的章节条款对农村养老的专业社会工作体系进行阐述，其中一些促进老年福利社会化发展的条款也多为一些导向性的话语和原则性的规定，突出表现为行为界定不明确、概念操作模糊化，容易导致政策规定的养老责任主体之间博弈的发生。

(三)专业性原因——理论与现实需求之间的断裂

专业理论与实务需求的断裂。从研究文献看，关于农村社会工作的研究不多，还未形成独立的发展门类[15]，有关养老福利体系的专门性研究则更少，无法对农村养老社会工作实务提供相应的理论指导；从理论运用分析，由于缺少本土化的发展经验和教训，我国农村社会工作的发展理论主要源自外部知识的引入，基于自身实践经验的源理论较少，理论外引容易导致现实处境与理论指导之间的不契合。“我们用专业社会工作‘助人’的价值观、方法和技巧等在村庄推动一些项目的时候，总是遭遇到重重困难，效果不是很明显，甚至有时与我们‘能力建设’的目标相冲突”。[16]

专业人才与现实需求之间的断裂。现阶段中国社会工作专业人才缺乏主要表现为数量的缺口与质量的缺失。首先，专门的社会工作人才较少。中国社会工作高等教育发展起步晚，目前，全国已有240多所高校开设社会工作本科专业，每年毕业学生1万多人。通过教育系统培养的人才数量与社会经济发展需求不相适应。《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》要求：到2015年，社会工作人才总量达到200万人。到2020年，社会工作人才总量达到300万人。这一目标的提出反映了社会工作专门人才的现实缺口。第二，专业社会工作人才的流失。由于缺少社会认知、发展环境和使用平台，自1988年至2003年的15年间，8万余名社会工作专业本科毕业生基本流失。第三，社会工作人才素质不高。社会工作专业教育质量保证体系正处于探索发展阶段，在国民高等教育系统中，由于招生录取、师资力量、课程设计、教学方法、实习安排等多方面的制约，其人才培养模式和人才培养质量与社会需求的契合度有待整合。在职业化教育体系中，不同层次社会工作教育配套体系不完善，非专业型的类社会工作人员缺乏进修学习的途径。

(四)组织层约束——各实践主体的利益偏好

其一，组织内部效率与效能的不相容。任何服务机构组织都有一个基本目标，即运用尽可能少的资源产出尽可能好的服务，这个目标的达至需要兼顾效率和效能的关系。效率侧重以最小投入获取最大产出的指标体现，效能则主要反映是服务质量与现实需求之间的满足度。事实上，由于我国长期以来把发展经济放在绝对主导地位，经济优先发展战略对政府部门和社会其他一切组织均产生一定影响，促使他们对效率有很大偏好。现阶段中国农村社会工作组织框架内部存在明显的效率和效能的失衡状态，使得机构的服务质量因过分强调效率而大打折扣，有些地区农村基层服务机构演化成了政府垄断事业资源和行使行政特权的工具，“作为政府组织的派出机构，农村社区居民委员会的逐步演变成为一种利益实体，部分地区甚至已经成为不伦不类的组织形式”[17]。

其二，组织内部的规章制度与专业道德诉求的非平衡。从制度本身意义分析，任何组织的规章制度都具有稳定性和权威性，然而，社会工作专业具有较强的时空非均匀性，即从业人员的行为方式、效应和结果会随着时间、地点、环境的改变而发生变化；同时，目前老年人社会福利各实践主体的规章制度具有浓厚的行政色彩，价值追求主要体现为通过控制社会个体促进社会整体发展，比较而言，社会工作则更多地强调社会个体利益的满足和个人能力的发展。从以上两个方面的阐述可以看出，科层化组织规定与组织内从业人员的道德诉求之间的失合状态使得专业人员容易做出牺牲案主利益的短期行为选择。

其三，组织结构之间的不可共约性。现阶段中国农村社区并不存在专门的机构组织，其依靠的实践主体主要包括政府组织、非政府组织、科研教育机构和农民自治组织。有学者认为，作为动态活跃的社会实践过程，其中对制度的突破和维持，对各项资源的运用，都是围绕实践主体利益诉求而展开的[18]。考察目前农村社会工作的实践主体，既存在体制内演进产生的组织，也有通过体制外培育形成的体系，由于各自的利益偏好，各组织结构之间在行动目标、发展理念和组织方式方面具有较大差异，难于达到行动的一致和协调。因此，作为一种外来力量，专业社会工作介入和嵌入农村养老服务领域，必然存在一个本土化的调适和创新过程。

四、社会工作专业介入农村养老问题的策略思考

一是了解农民需求，挖掘现有资源，倡导自我管理和自我发展。要改革传统的自上而下的公共决策机制，坚持群众路线，充分尊重老年人的自由选择权，建立农民需求型的社会工作服务体系；从现有资源入手，发挥老年人的主观能动性，挖掘农村地区人文、经济、人力等多方面的潜在资源，建立资源共享型的社会工作体系；整合组织资源，将政府组织和非政府组织有效结合，大力培育发展农民互助自助组织，实现组织之间的功能互补，构建一个纵向贯通，横向结合的有机协调的农村养老社会工作服务网络体系。

二是突出政府主导作用，强调多元化发展，建立行政型社会工作与专业型社会工作相结合的发展模式。现阶段中国社会工作的发展必须依靠政府以行政手段去推行，在农村养老社会工作服务体系构建中，国家主要承担制度设计、财政支持、项目监管、组织实施等责任，并且所承担责任的范围和程度因项目的不同而不同；随着政府职能改革进程的推进，中国社会工作发展必然会从行政推动为主转移到民间自助和互助为主的发展道路[19]，因此要完善立法，培育和完善非政府组织参与发展的责任主体资格和条件，合理定位非政府组织发展空间，明确责任分担，探讨发展模式，保障其合法权益，如可以通过公开招标方式建立由民间资本农村养老服务工作站，可以将政府投资新建的服务机构改为市场化运作模式，可以通过管理合同、租赁等多种形式转为企业经营模式。

三是优化制度环境，为农村养老社会工作体系发展搭建平台。农村养老社会工作事业发展需要完善的法律法规体系，通过制度的强制规范为其发展提供行为准则，保证事业发展的稳定性和连续性。首先，整合现行的有关农村养老服务的法律法规体系，推动规章制度由单项制度向制度体系发展，大力推行关于农村养老服务制度体系建设，整合制度话语，彰显社会工作专业方法在农村养老领域的作用与功能；第二，在实证调查的基础上制定有关农村养老社会工作的专门的法律法规，其法规的制定必须由行政立法转向人大立法，充分体现民众意志，从而避免部门利益分割对服务事业发展的制约。同时，根据制度设计安排，结合行政系统内部既有岗位，开发农村养老社会工作服务岗位；最后，提供农村社工人才就业环境的制度支持。坚持用法律保障人才的原则，形成有利于农村社工人才的培育发展的法制环境。建立健全农村养老社会工作人才的培养、管理、录用、使用、福利等各个环节的法律法规，吸引更多的社工人才投身农村养老事业发展。

四是促进专业发展，弥合断裂，建立反思性的农村社会工作理论体系。一方面，要加强学术研究，逐步形成系统成熟的基础理论。加强学术研究是构建农村社会养老社会工作服务体系的有效途径，要从理论研究和实践操作上，切实关注农村养老社会工作服务体系的面临的现实问题。国家层面要对参与此领域研究的高等科研院校进行政策帮扶与资金支持，通过课题立项、教学研究等多种形式鼓励学术界开展理论研究。学术界要深入农村实际开展建设行动，不断反思专业知识盲点，创建本土化的理论指导模型；另一方面，要大力发展社会工作专业教育，构建不同层次的教育体系。社会工作教育必须在遵循国际通则的基础上建立自己的教育模式，从招生录取、师资力量、教材开发、课程体系等环节入手实施全面质量管理，加强社会工作学科专业体系建设，制定社会工作培训质量评估指标体系，培养本土化的农村社会工作专业人才。

五是加强宣传教育，发挥文化对农村养老社会工作发展的积极作用。一是通过宣传普及社会工作的专业认知。通过宣传教育，向广大农村居民传播和普及关于农村社会工作的价值理念，让广大农民支持和拥护农村养老社会工作的发育发展，为中国特色的农村社会工作体系建设奠定良好的社会心理环境；二是通过宣传引导形成同意秩序。同意秩序是以社会成员对社会规范的认同为基础的，通过宣传教育在广大农村地区达成共识，形成文化观念认同，凝聚人心和组织群众；三是通过宣传动员群众参与体系的构建工作。社会工作专业以帮助对象实现自身发展为目的，必须激发案主的参与意识，获得案主的行动支持，形成中国特色农村养老社会工作服务体系。

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