完善农民工社会保障体系的对策

目前，将农民工纳入当地城镇居民社会保障体系或为农民工群体统一建立“一揽子”综合社会保障制度的做法，不仅忽视了农民工收入水平较低、承受能力有限的事实，也不利于农民的自由流动，不利于城乡统筹的社会保障体系的建立。在现有制度框架之下，可以根据不同类型农民工的群体特点与需求差异，通过放宽进入条件、创新管理方法、政策协调等措施，进一步完善农民工养老保险、医疗保险、失业保险、社会救助、工伤保险等制度。

近年来，随着农民工数量的迅速增加，农民工群体的就业、劳资、工伤、医疗、养老及子女教育等问题日益成为人们关注的焦点，这些问题也得到了中央及各级地方政府的普遍关注。［1］对农民工社会保障问题的解决，各地区积极出台了一些具体办法。目前，有不少地区将符合一定条件的农民工纳入当地城镇居民社会保障体系，也有一些地区为农民工群体统一建立“一揽子”综合社会保障制度。［2］但上述办法容易出现的问题是:将农民工纳入当地城镇居民社会保障体系不仅忽视了农民工收入水平较低、承受能力有限的事实，也不利于当前社会保障统筹层次较低情况下农民工因就业地点变动在不同地区之间的自由流动。而单独为农民工建立社会保障体系不仅耗费大量人力、物力等建制成本，更加重了既有社会保障制度的“碎片化”程度，不利于未来向城乡统筹的社会保障体系过渡。［3］因此，进一步完善农民工社会化保障体系应通过放宽进入条件、创新管理方法、政策协调等途径来完成。

一、根据农民工个人意愿，提供多层次的养老保险解决方案

农民工的养老保障问题是农民工社会保障问题中的重点，不少地方政府也纷纷将农民工养老保障纳入地方社会保障体系内。农民工为城市建设做出了巨大贡献，当其年老并丧失劳动能力后，完全由输出地政府负担其养老保障，显然有悖于公平正义的原则。然而，一些地区将农民工直接纳入城镇职工养老保险体系或单独为其建立养老保险制度的做法也存在诸多问题。农民工流动性较大，加入当地城镇社会保障体系的农民工一旦工作地点变动，则只能带走其记入个人账户的资金，而统筹部分将被无偿截留。这种办法剥夺了农民工的正当社会保障权益，是一种短视甚至是歧视行为。［4］养老保险不同于社会保障体系的其他项目，涉及劳动者在劳动能力减弱或丧失后很长一段时期内的基本生活保障问题，其周期较长的特点是其他保险项目所不具备的。［5］对于新生代农民工而言，往往没有足够的风险忧患意识，不重视为未来年老的生活保障提前储蓄，更增加了制度的实施难度。［6］处理好农民工养老保障问题的关键在于解决农民工群体流动性较大与养老保险缴费周期较长的矛盾。当然，如果能将制度的统筹层次提高至全国层次，这一问题自然迎刃而解，但就目前我国社会保障制度的发展情况而言，短期内还无法将养老保障统筹层次提高到全国范畴。

因此，在当前各方面条件都不成熟的情况下，不应盲目为农民工群体建立单独的养老保障制度，而应在现有城镇职工养老保险制度及已经基本实现全覆盖的农村养老保险制度框架下，通过缴费方式、缴费费率、计费标准、领取方式等管理操作方法上的灵活创新，来稳妥解决这一问题。考虑到农民工群体的经济承受能力低和流动频率存在较大差异等事实，首先应允许其根据自身情况自由选择参加城镇职工养老保险制度还是新型农村养老保险制度。

(一)不同制度模式下养老保险关系转移接续问题

对于农民工而言，可以根据自己未来的规划，自由选择其养老保险进入何种制度模式。两种制度模式要打通接续渠道，允许选择新型农村养老保险制度的农民工根据自身实际情况进入城镇职工养老保险制度。［7］反之，亦然。事实上，农民工流动的一般形式可以分为两类:城市之间与城乡之间。根据两种不同的流动方式可采取如下做法:对于在城市间异地流动，并实现跨统筹地区就业的农民工来说，首先要在制度管理上保证其社会养老保险关系的正常转移接续。具体操作办法为:由所在地社保经办机构为农民工开具参保缴费凭证，农民工社会保险关系转移时，向新就业地社保机构出示参保缴费凭证，其养老保险权益累计计算。对于跨统筹区域就业但未能继续参保的和亦工亦农的农民工，由原就业地社保机构保留其养老保险关系，将权益记录和个人账户暂时封存，封存期间其个人账户继续按国家规定计息，待重新参保时再启动账户。在缴费年限累计满15年以上(含15年)，符合待遇领取条件后，其养老保险关系所在地社保机构按有关规定核定、发放基本养老金。对于达到待遇领取年龄而缴费年限累计不满15年的，可以选择在原单位继续缴费(最长不超过5年)，也可以与单位解除劳动关系，以个人身份继续缴费至规定年限。

(二)保险关系转移时社会统筹账户基金截留问题

这一问题是农民工社会养老保险转移中的关键问题。解决这一问题，首先应确立效率与公平兼顾的原则。如果说实现个人账户可以随农民工本人自由流动体现的是效率原则，那么对于社会统筹账户中本应属于农民工的那部分资金应不应该带走以及带走多少，便是制度是否体现公平原则的问题。显然，目前一些地区不允许农民工带走社会统筹账户部分的做法有失公平。本文认为，可以根据农民工务工时间的长短带走相应比例的社会统筹部分。在务工所在地工作的时间越长，其可以带走的社会统筹部分就越多。当其在用人单位工作达到一定年限以上，流动时可以带走务工期间用人单位为其缴纳的全部社会统筹部分。这种做法既能体现社会养老保险制度的效率原则，又兼顾了社会统筹部分的互济功能，还可以作为用人单位的一种吸引人才、留住人才的人力资源管理手段。

(三)权益继承问题

针对农民工养老保险制度的管理，国家应批准发行以农民工个人身份证号码作为其本人全国通用、终身不变的社会保障号码的社会保障卡，并建立全国统一的基本养老保险参保缴费信息查询服务系统，农民工可随时自行查询本人参保缴费等信息。农民工在未到退休年龄死亡时，个人账户的积累额可由其指定继承人或法定继承人继承。对于收入过低但个人账户不足以满足养老需求的农民工，其养老保障问题由农村最低生活保障制度解决。

二、根据农民工的职业特点和流动频率分类提供医疗保险

尽管从年龄结构看，正在务工的农民工的年龄普遍较轻，但在健康保健知识欠缺、卫生防疫措施不到位、劳动强度较大的情况下，疾病往往成为影响农民工身体健康的最大威胁。在缺乏医疗保障机制的情况下，农民工一旦生病尤其是大病，不仅遭受身体上的痛苦，还要承担经济上的负担，农民工因病返贫、因病致贫的现象很常见。由于医疗保险制度本身涉及的责任主体较多，暗含难以规避的各类“道德风险”，所以解决农民工的医疗保障需求，有必要根据农民工的特点划分不同类型，有针对性地予以解决。针对职业相对稳定、有固定收入、流动性不大的“准市民型”农民工，可以直接参加当地城镇职工的基本医疗保险，实行与城市职工相同的即社会统筹与个人账户相结合的医疗保障制度。其中，雇主负责社会统筹部分，个人缴费的全部及雇主缴费的小部分进入农民工个人账户。个人账户用于一般医疗，不足部分，只要未超过一定比例，仍由个人负担。医疗费用若超过一定比例，即为大病，由社会统筹医疗基金按比例负担，其余仍由农民工个人负担。具体的费率厘定可以根据各地实际情况，按照当地城镇职工医疗保险制度的费率标准灵活调整。

针对流动性较大、从事短期灵活工种、没有固定单位、难以统一管理的农民工，原则上如果用人单位同意为其缴费，应积极鼓励其参加当地城镇职工医疗保险制度。对于不愿参加或由于流动频繁无法正常参加的，可以建立农民工大病统筹医疗保险制度。农民工大病统筹医疗保险制度不同于一般的医疗保险制度，是带有互济、互助性质的救助制度。该制度的具体做法是:不建立个人账户、不计缴费年限，农民工与用人单位签订劳动合同后，用人单位需按月为农民工缴纳保险费，缴费当期即可享受相关待遇。具体的缴费标准以上年度本地职工月平均工资的60%为缴费基数，按2%的比例缴纳基本医疗保险费，其中1. 8%划入基本医疗保险统筹基金，0. 2%划入大额医疗互助资金。凡参加大病统筹医疗保险的农民工均可在缴费期间持大病医疗卡到指定医院接受治疗。需要说明的是:第一，在操作上，对上述两类农民工的区分，可以根据农民工与用人单位签订劳动合同的期限来辨别。如，与用人单位签订劳动合同在5年期以上的纳入第一类农民工群体，5年期以下的纳入第二类群体。第二，考虑到当前农民工群体的承受能力普遍有限，应遵循自愿原则，允许农民工根据自身情况自由选择保险形式。对于在家乡已经参加新型农村合作医疗保险制度的农民工，应根据个人意愿保留其参保资格，可继续参加新农合，也可参加上述任一类型的医疗保险解决方案。

三、在条件成熟的地区将农民工群体纳入失业保险制度

对于农民工失业保险问题，应采取“多策并举”的态度，不能强求整齐划一。可先在条件成熟的地区将农民工纳入失业保险体系，待条件具备时在其他地区逐步开展。实践中，全国已有一些省市将农民工群体纳入当地的失业保险范围。如，四川省实行的《四川省失业保险条例》就将失业保险的范围扩大到农民工，规定未签订劳动合同的农民工，在遭遇失业困难时，向其提供一次性生活补助金或生活补助费。

四、将农民工纳入现有社会救助体系

社会救助制度是国家对特困居民实施的一种人道救助制度，是完备的社会保障体系不可或缺的一种制度范畴。从社会分层看，农民工群体属于转型时期出现的新的弱势群体，其在城市务工过程中极易由于各种原因遭遇生活困难的问题，国家有责任、有义务对其进行救助。对农民工的社会救助范畴应包括农民工在遭遇各种社会风险、自然灾害时的紧急救济，特殊情形下的贫困救助，以及合法权益受损或遭遇不公平待遇时的法律援助等。

对农民工实施社会救助的关键在于救助方式的创新。可以通过重点发挥民间组织的积极作用，选择政府与民间组织结合的模式来解决农民工的救助问题。具体的救助形式可以通过建立免费或收取较低费用的“就业培训中心”、“技能提升基地”等，为生活贫困的农民工提供短期食宿及多样化的劳动技能培训、就业指导、权益维护、心理咨询等服务，帮助其更好地适应城市生活，早日找到新工作。这种救助形式不同于一般的生活保障型救助，是一种变“输血”为“造血”的救助体制，比单纯的经济救助更有效。

五、将全体农民工纳入强制性工伤保险制度

农民工在城市从事的多为脏、累、重、险的工作，如建筑业、加工制造业、机械加工业等中的重体力劳动，工作条件普遍较差、劳动强度大、经常加班加点，而农民工自身文化素质又普遍不高，安全生产意识、自我保护意识较低，对易燃易爆化学品的危险性、特种设备的操作技巧等安全知识了解不足，不安全隐患大量存在，极易引发生产事故和职业病。数据显示，工伤事故受害者和职业病患者中农民工占较大比重，这些成为威胁农民工生命和健康的重要原因。农民工工伤保险制度的建立不仅可以保证农民工在遭遇职业伤害事故时能够得到及时、相应的治疗及经济补偿，同时，建立起相对完备的工伤保险赔付机制，用工单位也将会更加注意生产过程中的安全保护，有利于减少职业伤害事故的发生率。因此，将全体农民工强制性纳入工伤保险制度应成为完善农民工社会保障体系的重要环节。

具体操作中，可以将农民工与用人单位签订的劳动合同与参加工伤保险“捆绑式”管理，用人单位一旦与农民工签订劳动合同，便同时负担农民工的工伤保险缴费义务。工伤保险对农民工来说是一种职业风险的分散机制，对用人单位来说则是符合国际惯例和建立在《劳动法》基础上的工伤赔偿机制。同时，农民工工伤保险也应遵循“无过失补偿原则”，在缴费费率的厘定上，参照现有工伤保险制度的标准，根据各行业的伤亡事故风险和职业病危害程度的差别，实行不同的费率标准，风险高和职业病危害程度大的行业费率高，风险低和职业病危害较小的行业费率低。在保险金的发放方式上，结合农民工流动性较大的特点，可以设计按月发放和一次性发放两种发放方式，参保人员在遭遇工伤时可任选一种方式领取保险金。

在工伤保险制度的管理上，政府部门的主要责任是依法强制推行和对制度执行有效监督，政府的监督机构要对用人单位的安全卫生状况和工伤保险费用给付情况进行跟踪式监督，根据执行情况对用人单位实行奖惩，督促企业重视安全生产工作。农民工与用人单位因工伤事故发生争议时可提交劳动争议仲裁委员会仲裁。

六、结论

当前，受农民工流动频繁、城镇居民社会保障制度门槛过高、农村社会保障制度尚待完善等现实因素影响，要求对农民工社会保障体系进行准确的定位。［8］为此，必须加大制度的创新力度，将农民工社会保障制度建设纳入我国社会保障体系建设中，并以此作为我国统筹城乡社会保障体系建设的突破口，根据当前我国城乡经济发展水平的特点，根据不同农民工群体的经济承受能力和社会保险需求的差别，在遵循低起点、广覆盖、有重点、有差别、易衔接的原则基础上解决农民工的社会保障问题。

参考文献:

［1］国务院发展研究中心课题组.农民工市民化对扩大内需和经济增长的影响［J］.经济研究，2010，(6).

［2］蔡昉.人口转变的社会经济后果［M］.北京:社会科学文献出版社，2006.

［3］杜鹏，丁志宏，李兵，周福林.来京人口的就业、权益保障与社会融合［J］.人口研究，2005，(4).

［4］邓大松，孟颖颖.困境与选择———对我国农民工养老保险制度的反思与构建［J］.学术交流，2008，(6).

［5］穆怀中.社会保障国际比较［M］.北京:中国劳动保障出版社，2009.

［6］刘传江.中国农民工市民化研究［J］.理论月刊，2006，(10).

［7］孟颖颖，邓大松.农民工城市融合中的“收入悖论”———以湖北省武汉市为例［J］.中国人口科学，2011，(1).

［8］孙倩，吴平，封明川.农民工参与城镇养老保险意愿的影响因素分析——基于浙江省奉化市的实证研究［J］.四川农业大学学报，2010，(1).

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