我国城乡结合部社会保障的问题与对策:基于公共服务均等化视角的

完善城乡结合部社会保障体系，必须结合城乡结合部实际，明确社会保障责任主体，不断加大财政投入，维护失地农民社会保障权益，提高对流动人口的社会保障水平，并增强社会保障政策的科学性和合理性。

一、问题的提出

我国的城乡结合部地处城市边缘，具有城乡二元结构的鲜明特点，农(民)居(民)混杂，流动人口急剧膨胀，基础设施破败落后，安全隐患突出，环境脏乱，已经成为我国城市化进程必须解决的痼疾。社会保障具有公共产品属性，属于政府应当提供的基本公共服务之一。“基本公共服务均等化是指在基本的公共服务领域，政府要为社会公众提供在不同阶段具有不同标准的、尽可能地使全体人民享有同样的权利、最终大致均等的公共物品和公共服务。”实践中很多国家都在力图实现社会保障这一基本公共服务提供的均等化。在推动社会保障服务均等化过程中，城乡结合部应当属于先行示范区。随着城乡一体化的推进，我国城乡结合部地区的社会保障问题引起了政府和社会的广泛关注。目前我国城乡结合部地区的社会保障问题比较复杂:一方面，社会保障对象群体复杂，包括农村户籍人口、非农村户籍人口以及外来流动人口等，分别适用不同的社会保障政策;另一方面，因征地涉及不同人群的社会保障政策又各不相同，农转工、农转居、自谋职业、超转人员的社会保障政策差异较大。近年来，我国不断加快推进城乡结合部的城市化进程。但目前城乡结合部社会保障存在的政策差距大、保障水平低且不均衡等诸多问题，严重制约了城市化进程和社会保障均等化的推进。城乡结合部社会保障改革跟不上居民市民化的转变，随之也带来了一系列社会问题。北京作为我国的首都，其城乡结合部地区的社会保障问题具有典型性。本文以北京市为例，通过考察北京城乡结合部社会保障的现实情况，分析城乡结合部社会保障存在的主要问题及原因，并提出城市化进程中完善城乡结合部社会保障体系的政策建议。

二、城乡结合部地区社会保障的现实考察———以北京市为例

(一)城乡结合部人口结构与经济发展

目前，北京市城乡结合部的范围主要包括四环以外直到六环及京郊，大致包括朝阳、海淀、石景山、丰台的部分区域和昌平、大兴、门头沟、顺义、通州的部分地区以及平谷、怀柔、密云、延庆的部分区域。从户口性质看，北京市城乡结合部既有农业户籍人口，也有非农业户籍人口。具体到各村，户别结构差异较大。根据北京市农村经济研究中心2010年对城乡结合部26个村的调查，城乡结合部地区各村非农业人口比重有较大差别(见表1)，除了整建制转居村和整建制拆迁村之外，绝大多数村仍有比例不等的农业户籍村民，农业人口比例高于50%的有18个村［1］。

表1北京市城乡结合部部分地区非农业人口比重情况

非农业人口比重100% 75%～100% 50%～75% 25%～50% 25%以下0

部分典型城乡结合部地区

曙光、小孙各庄、卸甲营苏庄、白坊

大钟寺、西总屯、东羊庄

红军营、杨庄、大峪、杨宋镇花园

高碑店、大井、二拨子、星光社区、岢罗

坨、白各庄、营城子、龙聚山庄

南苑乡花园、民生、南定福、东关、李各庄、太师庄

资料来源:北京市农村经济研究中心2010年度重点课题研究报告《北京城乡结合部经济社会发展问题研究》

除了户籍人口之外，北京市城乡结合部还居住着大量的流动人口。据2000年第五次人口普查，北京市城乡结合部流动人口占流动人口总量的83. 5%;2005年1%人口抽样调查表明，城乡结合部流动人口占流动人口总量比例高达85%。2009年，在北京居住半年以上的流动人口高达726. 4万人，而且外出农民工是主体。2010年北京含有城乡结合部的区(县)的流动人口数量占北京市全部流动人口总数的91. 5%左右。根据北京市农村经济研究中心对城乡结合部26个村的调查，2010年26个村2009年的流动人口为76868人，是户籍人口的2. 8倍多，其中流动人口超过户籍人口的村有17个，在6000人及以上的村有6个。大量流动人口集聚在城乡结合部，出现了流动人口数量多于当地村民的所谓“人口倒挂村”。

(二)城乡结合部社会保障的对象及范围

北京市城乡结合部地区居住着农村户籍人口、城镇户籍人口以及大量的外来流动人口，有的城乡结合部地区还居住着小城镇人口。针对上述不同的保障对象，从保障体系上看，城乡结合部社会保障分别涉及农村社会保障和城镇社会保障两大体系。从地域范围上看，城乡结合部社会保障分别涉及北京市社会保障和其他省市的社会保障(见表2)。

表2城乡结合部社会保障的具体对象及情况

保障

对象

农村户

籍人口

城镇户

籍人口

小城镇

人口

外来流

动人口

保障

情况

农村社会

保障体系

城镇社会

保障体系

基本没有

社会保障

户籍所在地社会保障、城镇社会保障或没有社会保障

目前城乡结合部具有农村户籍的人口主要纳入北京市农村社会保障体系，适用现行的北京市农村社会保障政策，主要包括农村居民养老保险、新型农村医疗保险、农村专项社会救助和农村应急救助政策等。城乡结合部非农村户籍人口按照政策纳入北京城镇社会保障体系。在北京市城乡结合部城市化改造过程中，因建设用地征占农民土地，一般除给农民进行补偿外，还通过“农转工”、“农转居”等形式将部分失地农民纳入城镇社会保障体系。除部分农民工外，流动人口基本上被排除在北京市社会保障体系之外，主要是根据其工作性质、户口性质纳入流动人口户籍所在地的农村或城镇社会保障体系。小城镇人口基本没有纳入北京市社会保障体系。

根据课题组在北京城乡结合部地区的调研显示，目前城乡结合部被调查对象中有42. 3%的居民未参加任何社会保险，参加医疗保险的居民相对比例最高为46. 77%，参加各项社会保险的居民比例均未超过被调查对象的50%(见图1)。被调查居民及其周围居民没有领取过失业保险金和不知道怎样领取的比例为82. 83%。被调查居民及其配偶没有报销过生育医疗费的比例高达75. 12%。对北京市八达岭镇营城子村的调研显示，营城子村农村户籍人口共计759人，全部参加了新型农村合作医疗;农村户籍人口中参加新型农村养老保险的为361人，占该村农村户籍总人口的47. 56%;还有2. 8%的农村居民得到了农村居民最低生活保障。外来流动人口参加新型农村养老保险的为23人，占该村外来流动人口总数的17. 69%(见表3)。部分未参加社会保障的农村户籍人口因在企业就职可能参加了城镇社会保障体系，而部分外来流动人口有的在自己户籍所在地参加了养老保险，或有的就业后由企业为其提供养老保险。从整体上看，营城子村社会保障参保率较低，各种社会保障政策交叉，当地农村户籍人口也未应保尽保，外来流动人口参与本地社会保障的比率较低。

表3 2010年营城子村农村户籍人口参加农村社会保障情况单位:人

新型农村养老保险新型农村合作医疗农村居民最低生活保障五保户供养农村医疗救助农村优抚安置

361 759 21 2 2 2

资料来源:根据调研数据整理

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