李放 崔香芬：被征地农民养老保障政策问题发生的中国情境

文章在对土地养老保障、社会养老保障与被征地农民社会养老保障的共时关联性分析以及城市化、征地补偿安置与被征地农民养老保障的历时关联性分析的基础上，尝试性地对被征地农民养老保障政策问题发生的中国情境做出回应。在土地承担保障功能且土地保障与养老结合最为紧密的宏观背景下，补偿权与社会保障权的混淆是我国征地补偿安置长期存在的显著特征。在计划经济体制下，因政府通过土地重新分配或非农就业安置间接承担了被征地农民养老保障的基本责任，补偿权与社会保障权的混淆并没有实质性地损害被征地农民的养老保障利益;但在市场化转型时期特定的政策内外环境系统中，由政府主导进行的被征地农民养老保障责任分担结构内部，政府对被征地农民养老责任的“后撤”同时意味着非正式的和制度性的被征地农民个人养老责任的“强化”。被征地农民在没有得到公平补偿的现实情况下，只能主要通过自我积累与市场竞争来实现养老需求，并最终导致了被征地农民养老保障问题的发生，且因工业化与城镇化进程的快速推进而更加严重。

  伴随着城市化进程的土地非农化支撑了经济与社会的全面发展，但同时也不断地把一批又一批的农民从土地上剥离出来，形成被征地农民这一特殊群体。被征地农民群体的产生是一个国家或地区城市化进程中的正常现象。在市场经济较为成熟的国家，以私人占有为主的土地制度产权关系清晰，土地征用和买卖是一个常规的市场化过程;加之整个国家社会保障制度比较完善，被征地农民的保障并未成为一个专门的政策问题。与此相反，我国农村土地长期承担着农民的就业、养老等保障功能，但在我国城市化进程中，与土地农转非速度越来越快、被征地农民群体越来越多相伴随的是低水平、不公正的补偿和起步晚、发展缓的社会保障制度建设，导致被征地农民社会保障特别是养老保障问题成为近十年来社会关注、学界探讨的焦点。现有大量研究从宏观论述层面或微观技术层面提出了多种解决问题的对策，但缺乏学理层面的政策问题发生情境的解构性分析，无法有效回答为何在我国存在被征地农民养老保障政策问题，以及为何过去不存在该问题而近年来则日益凸显。本文在对土地养老保障、社会养老保障与被征地农民社会养老保障的共时关联性分析以及城市化、征地补偿安置与被征地农民养老保障的历时关联性分析的基础上，尝试性地回答被征地农民养老保障政策问题发生的中国情境，从而对上述问题做出积极回应。

一、土地养老保障、社会养老保障与被征地农民社会养老保障共时关联性分析

共时关联指同一时间不同事物之间的关联，它反映的是事物静态的结构特征。共时关联分析为研究土地养老保障、社会养老保障与被征地农民社会养老保障间的横切面关系提供了很好的视角。

(一)土地养老保障与社会养老保障的共时关联分析

在中国乡土社会中，“土”是农民的命根。土地在充当农村家庭经营中最重要的生产要素的同时，也成为农民最基本的保障依托。“所谓‘土地保障’就是‘在特定的土地产权分配形式下，劳动者通过与土地作为生产资料的生产经营方式，在家庭单位内满足基本生存需要，实现就业、养老、医疗等需要的自我供给’。”［1］国家对农村各项保障制度安排也是建立在农村居民直接依附于土地这一前提条件下，只实行救济和社区互助为主的剩余保障制度，致使农村基层社会保障体系长期未能建立起来。然而，农村社会“这种以土地为中心的、土地与家庭经营相结合、生产系统与保障系统相互嵌入的土地保障是一种非正规的保障，是一种不健全的保障，是一种落后的保障，是农民在社会保障缺位状态下而被迫进行自我保障的一个理性反映”［2］。

具体到养老保障，长期以来，我国农村居民的老年保障形式是家庭养老，而家庭养老的主要经济基础则是土地保障，或者说，土地是农村家庭养老或社区集体养老的物质基础。对于为数众多的农村老人，土地的养老保障功能体现在，如果自己有耕种能力，则可通过耕种土地获得养老收入;如果因年老、疾病而丧失劳动能力，则可以依靠自己年轻时耕作收入的积蓄，为个体养老提供一定的经济基础;或将土地转移给家庭的其他成员耕种，成为其从家庭获取生活资料的来源之一;或者将土地转包出去以获得部分生存保障。这固然是家庭伦理关系使然，也是土地作为家庭共同生产资料从而承担养老保障功能的必然逻辑。在我国农村，土地养老保障由于历史上现代社会养老保障制度的长期缺失而不断自我增强并呈现“锁定状态”。而事实上，个体都会因为年老而丧失劳动力，必须通过一种国家正式制度安排提供必要的养老保障。非正式的土地养老保障向现代养老社会保障制度转化是社会发展的必然。随着我国城乡二元体制改革的深入，城乡统一的社会养老保障制度是社会养老保障制度的最终目标。

(二)社会养老保障与被征地农民养老保障的共时关联分析

从一般意义上而言，社会保障是一张社会安全网，为需要的社会成员特别是劳动者的生老病死及其家属提供生活保障。社会保障体系包括养老保障在内的社会保险、社会救济、社会福利等正式制度安排和其他非正式制度安排。其中，养老保障是社会保障的核心内容。就我国被征地农民而言，在城乡二元社会保障体制背景下，一方面，土地被征用，附着在土地上的养老保障功能随之消失——失去土地不仅意味着失去了通过以土地作为生产资料的生产经营方式实现养老的自我供给，从社会交换角度来看，还意味着失去了换取子女生活照料和经济支持的物质来源，虽然能获得征地补偿但因为数额十分有限，不足以构成被征地农民未来养老保障的经济基础。另一方面，有研究表明，失去土地后家庭生活压力的增加以及养老费用的加大，加之家庭成员在就业、收入等方面的不稳定性导致家庭养老保障模式受到冲击，家庭在养老中的能力也越来越有限。以上两方面都导致被征地农民抵御养老风险的能力大幅度下降。此时，政府作为具有强制性权力、控制着以行政系统为主体的最庞大的组织资源和掌握着以财政为主体的丰富经济资源的行政主体，其有责任合理运用公共权力，优化配置组织资源和经济资源，将被征地农民纳入现代社会养老保障体系，从而帮助被征地农民化解养老风险，共享城市化发展成果。进一步说，被征地农民社会养老保障制度建设不仅关系到维护该群体养老保障权益，保障其应有的公平待遇;还关系到我国养老保障制度的基础性整合，是构建城乡统一的社会养老保障制度的突破口。

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