景天魁：底线公平概念和指标体系

  在全国社会保障实现制度全面性覆盖以后，社会保障的基础理论研究就成为制约今后发展的瓶颈。在诸多基础性问题中，底线公平是一个基本概念。“底线公平理论”是从中国问题出发所作的关于社会保障和社会福利的基础性理论探讨，但它又是针对具体的现实问题的。底线公平体现的是社会保障实现普惠性的基础。底线公平概念非但没有掩饰，而是揭露并对准了公平问题上的要害和根源，底线公平指标所测结果与其他有些指标相比，在同一种社会状况下所测得的公平度可能偏低；就我国目前所达到的公平程度来看，要想逼近底线公平所要求的目标值，就大多数指标而言，可能还需要二三十年甚至更长的时间。

  社会保障和社会福利并不仅仅是有关养老、医疗、失业以及贫困救助等事务性工作，在学术上，社会保障和福利问题涉及社会学一系列最基本的问题。如国家与社会、政府与市场、经济与社会、个人与社会等等基本关系问题在福利领域都表现得非常突出、有时也非常尖锐。如果说社会保障和社会福利的改革和发展也要“摸着石头过河”，这个“石头”就是基础理论。基础理论缺失，或者不明确、摸不着，事务性工作就不知该怎么做，就难以避免掉到河里去的危险。

基础理论不是抽象的，更不是远离现实的，恰恰相反，它必须直面和回答自己国家的实际问题。世界上现有的福利模式各有不同，根源在于它们背后依据的基础理论是有区别的。有一种误解，以为各国社会保障和社会福利的区别主要体现在一些具体制度和政策规定上，其实不然，更深层的区别是在基础理论上。正如中医与西医，在药品和治疗手段上当然有区别，但更大的区别是在于思维方式以及对于医疗本身的理解。诚然，既然是社会福利的基础理论，总应该有其共通之处，但它们之间的区别，却往往首先在于核心概念不同。

“底线公平理论”是从中国问题出发所作的关于社会保障和社会福利的基础性理论探讨，但它又是针对具体的现实问题的。本文拟结合现实问题，阐释底线公平概念的问题背景、基本含义、测量方法和指标。

一、为什么要讲底线公平

底线公平概念最初是2002年笔者在吉林大学演讲时提出来的。2004年第36届国际社会学大会在北京召开，笔者作了“论底线公平”的大会发言，正式发表了关于“底线公平”和“社会保障的柔性调节机制”的主要见解。提出这个概念的背景，主要是世纪之交也可以说是改革开放以来社会保障制度的演变和发展情况；当然，在这个概念提出以后，笔者也不断地在扩展和运用它，也就是说，这个概念所针对的问题，直到现在仍然以不同的形式存在着。所以，要回答为什么要提出底线公平概念这个问题，就必须从不同角度触及概念的背景和赋予它的规定性。

(一)实践背景

改革开放以来，特别是1992年确立“市场化”改革方向以后，实践上发生的最突出的一个问题，就是在社会福利和社会保障领域，政府责任与市场作用的边界模糊了、混乱了。以为福利责任也可以推给市场，政府在主要的社会保障问题上推卸责任的现象相当严重，以致出现了“看病难、看病贵”“上学难、上学贵”问题，到20世纪和21世纪之交，社会呼声已经非常强烈。为什么在经济快速发展的同时却出现了严重的社会问题？即便在计划经济时期，经济水平那么低，也很少发生失学、辍学现象，农村里，学校还挨村动员女童上学，有困难的，发给助学金；当时的农村合作医疗，虽然水平较低，但是，依靠一根银针、一把草药、生活在农民群众之中的“赤脚医生”，初步解决了农村缺医少药问题，曾被世界卫生组织称赞为一大奇迹。可见，“看病难、看病贵”“上学难、上学贵”问题的出现，与经济发展水平没有直接的必然关系。在经济以接近10%的平均速度增长20年后，居然发生贫困孩子辍学，考上大学却因贫不能入学；得了病因贫不能就医的严重问题，是何原因？不论搜罗出什么理由，政府责任都是不可开脱的。根源可以归结为在义务教育和卫生医疗领域政府责任和市场作用边界没有划清，责任失守，底线失守，底线责任失守。实践要求我们搞清楚：在实行市场经济的条件下，政府在经济领域的职责与在社会领域的职责有什么不同；在社会领域，哪些基本民生问题的解决是政府必须承担责任的，哪些是可以交给市场去运作和解决的。这样，“底线”在实现社会公平中的极端重要性就凸显出来了。可以说，将“底线”和“公平”联系起来组成一个概念是笔者完成的，而底线公平问题是实践提出来的。底线公平概念的第一个规定性——政府责任与市场作用的边界，是实践警示的。

(二)制度背景

由于城乡分割，“一国两策”[1]，中国的社会保障和社会福利制度建设存在着两个难以克服的缺陷：一是长期以来，养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险等制度，只在城市内部并且只在有城市户口的职工内部转圈，无法扩大到广大农村，农民工同城不同待遇，企业内职工和劳务工身份差距拉大。面对着身处圈子外边亟须社会保障和福利的七八亿农民和2亿农民工，制度建设难以突破。直到20世纪初，每年社会保障部门都花很大力气扩大覆盖面，但进展仍然相当迟缓，城镇职工各项社会保险每年新增参保人数难有大的增长，养老保险、医疗保险也就新增1 000万左右，失业保险等只新增几百万人左右。如果中国的社会保障建设按照这个速度进行，那恐怕要100年以后才能实现普遍覆盖。怎么才能有所突破？靠农民自己缴费参保，农民收入低，缴不起；叫农民工缴费参保，农民工流动性大，缴费能力也不强。要想打破僵局，只有财政出手，可是财政能力也是有限的。所以，在制度设计上，必须区分基础部分和非基础部分，各级财政主要负担基础养老金、公共卫生和基本医疗、最低生活保障、义务教育，以及公共服务等；非基础部分，由社会、家庭和个人，由基金会、企业补充保险、商业保险来承担。在机制上，前者是刚性的、必保的，后者是柔性的，是可以由多元主体、通过市场机制来实现的。

2003年开始，在广大农村实行新型农村合作医疗，农村缺医少药、农民因病致贫的难题开始得到缓解，并随着筹资水平的逐年提高而有所扭转；2007年开始在农村实行最低生活保障制度，并在短短三年时间迅速普及全国；2009年又开始实行新型农村养老保险。这样，在社会保障和社会福利领域的城乡壁垒很快被打破，覆盖全民的社会保障体系基本形成，成为民生建设的一大亮点[2]。但是，这一伟大的历史成就却伴随着另一个难以克服的缺陷：制度

“碎片化”。制度是依据不同的身份群体建立起来的，如医疗保障，就分城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗，还有公费医疗等几种制度，而保障水平和具体规定，依据各地和各个身份群体情况而千差万别，新农合更是一个县一个标准。养老保险就更是五花八门，公务员、事业单位、企业各不相同，干部内部又有离休与退休的区别，再加上城镇居民养老保险和新型农村养老保险，造成了制度分设、管理分离的局面，带来了身份固化、矛盾多发、不平等加剧等诸多社会问题。

要解决“碎片化”问题，就必须实行制度整合。怎么整合？制度整合不是搞成平均主义“大锅饭”，也不是简单化的“大一统”。而是要随着经济社会的发展，逐步实现制度结构的完善和制度体系的提升。制度整合也必须有统有放，有同有异，统一的、共同的部分就是各项社会保障和社会福利制度中的基础部分，差异的、放开的部分，就是各项社会保障和社会福利制度中的非基础部分——这也就是底线公平概念的第二个规定性。

(三)政策主旨和导向

社会政策是做什么的？它所关注的重点就代表了它的主旨和导向。如果声称社会政策没有重点，不偏不倚，一视同仁，那其实就是维护强势群体的利益。譬如5个饿汉环顾3个苹果，政策是：没有倾向性，一视同仁，谁先抢到手就算谁的。这样貌似公允，其结果必定是强汉抢到手，老弱病残干瞪眼。显然，社会保障和社会福利政策的重点应该放在社会弱势群体和中低收入阶层。社会保障制度是干什么的？是帮助人们抵御个人无法抵御的风险的。中低收入者和弱势群体是抗风险能力最差的群体。因此，社会保障和社会福利政策应当旨在惠及抗风险能力差的群体。2008年金融危机中，欧盟主席巴罗佐说，金融危机对欧洲经济有冲击，但是对社会无冲击。因为他们有健全的社会保障，金融危机中没有人因此而吃不上饭，社会有危机而无恐慌。社会保障，Social Security又译作社会安全，它是可以给人们带来安全感的。有趣的是，最近的欧洲杯足球比赛，倒是深陷债务危机的国家把经济状况较好的法国、德国打败了。在杀进四强之后，德国人发现他们陷入了欧元区拖后腿国家的围剿当中，经济弱势的意大利、葡萄牙和西班牙这次要在球场上讨回面子。这种情况或可理解为深陷债务危机的国家并没有发生社会危机，饭照常吃，球照常踢。

社会政策必须着眼于保护大多数人的基本利益。任何一个政党、政府，如果得不到大多数人的支持，都难以掌权。而如果搞得贫富差距太大，任何阶层都没有安全感，都不满意。所谓社会保障，如果谁交费就保谁，谁交费多就保得多，那就类同商业保险了。所以，底线公平并不是主张社会保障“低水平”，而是主张优先关注底层群众。

以上三点都是实践方面的，底线公平还有学术上、观念上和方法上的含义。

(四)学术焦点

在学术上，到底“发展是硬道理”和社会公平之间是什么关系？是不是追求经济发展就一定要牺牲社会公平，能否实现二者的均衡？这个问题搞不清楚，就难免出现以上所说的实践上、制度和政策上的偏差。然而，由于“发展是硬道理”在相当长的时间里，仅仅是指“经济增长是硬道理”，其他的都是软性的，都是排不上日程的，都是要为经济让路的，因此，经济增长与社会公平长期无法均衡。不均衡，就首先或主要是损害谁的利益？富人的利益损害不了，非但损害不了，他们还能在不均衡中谋得更大利益。越是经济增长快，富人的钱包越鼓。没有用多少年，中国就迅速造出了一个富豪阶层。

另一端，也造出了一个庞大的底层社会——利益受到损害的中低收入阶层。据北京师范大学李实教授课题组研究，在2007年中国基尼系数已经达到0.48，“2010年，估计已经达到0.50的水平”[3]。随着经济快速增长，中国不但没有走向橄榄型社会，反而走向了李强教授所说的“丁字型”社会[4]，中低收入者占了大多数。处于社会底层的，不仅包括通常所说的弱势群体，也包括本应进入中产阶层而未能进入的庞大社会群体。一个重要原因，就是社会收入分配的调节是逆向的。“在发达国家，个人所得税、遗产税等针对富人的税收制度非常健全。我国……由于税收征管体系和个人财产信息制度的不健全，使大量富人可以规避这些税收，中低收入者反而成为纳税主体。”[5]

怎样才能将社会收入分配从逆向调节(损贫济富)转变为正向调节(抑富济贫)，让财富在各社会阶层间合理分配？基础条件就是用财政力量确保中低收入者的基本需要，优先保证生存权利公平、健康权利公平、发展权利(受教育权利)公平，这样，底层群众才能向上流动，中产阶层才可能扩大，社会结构才可能趋于合理，社会才可能稳定。可见，底线公平直接调整和改善的是社会保障和社会福利状况，但它能够促进经济发展和社会公平之间的均衡，尽管这不是单靠社会保障和社会福利就可以实现的，但底线公平可以发挥应有的作用，帮助我们找到经济发展与社会公平的结合点和均衡点。在历史经验已经证明平均主义走不通，西方福利国家道路在中国走不通，原有的“小福利”局限性已被突破的情况下，走底线公平的福利道路是可行的选择。

(五)方法难点

从社会公平角度研究社会保障和社会福利，在方法上遇到的一大难点就是公平问题很难进行精确测量。不用说公平不公平有很多主观和客观的不同标准，就是一些完全客观的变量，比如要计算社会福利总量是多少，也是非常困难的事。一是总体的范围难以确定，二是每个项目都时有变化。新型农村合作医疗，中国每个县的标准都不一样；新型农村养老保险，目前正在推行，今天是这样，明天就变了，包括制度和政策都不断在调整，要准确统计出中国的社会福利有关变量，实在困难。

如能找到最可靠、最确定、最易于计算的变量，并能找到它们与其他变量之间的关系，就可能打开一条更科学地研究社会保障和社会福利的途径。而在各种社会福利项目及其变量中，底线部分福利是最确定的、最稳定的，易于获得，也易于比较。如能由此避免研究和实践中的模糊性和随意性，底线公平概念和原则就具有重要的方法论意义。

(六)公平观的分野

底线公平理论真正的发现，就是底线公平要比一般公平更有利于真正实现社会公平。尤其是在中国这样的各种社会差距巨大的复杂国情下就尤其如此。这是需要特别强调的关键之点。

为什么要强调底线公平呢？在公平理论中，占主导地位的是所谓“一般公平”。它的一个重要特点就是强调以“平等”为前提，并常常与“平等”相混同。而“平等”的政治含义是指地位平等、权利平等，这确实通常是公平的前提。但“平等”在经济上和数量关系上却常常指“均等”“平均”。可是，“均等”“平均”不一定就是公平，甚至可能是不公平，否则，平均主义大锅饭就该“万岁”(绝对正确)了。“一般公平”的另一个特点，就是抽象性、绝对性，好像普遍如此，没有差别。其实，这根本做不到，而且恰恰会造成更大的不公平。比如2007年金融危机爆发时，香港的策略之一是无论穷富，每人都发给同等数量的货币，结果证明没有用处。因为比如每人派发1000元，富人不管用，穷人不够用，基本不能解决什么问题。自从17、18世纪提出一般公平理论(观)以来，这个世界的不公平反而越来越严重，这说明一般公平甚至在某种程度上加剧了不公平程度。现实表明，“一般公平”无法解决甚至会加剧穷国与富国之间的不公平，无法解决甚至会加剧一国之内不同阶层之间的不公平。总结历史经验，我们有必要探索和建构一个不只是形式上，而是实质上能够真正发挥作用的公平形式。

要区分无差别的公平与有差别的公平。底线部分福利，因为是满足社会成员基本的生存需求、健康需求和发展需求，应该没有大的差别，至少从目标上说，应该努力做到基本没有差别，这是一种公平，无差别的公平；非底线福利，因为是满足享受型需要和面向少数人的发展性需要的，应该有差别，当然也要把差别保持在合理的范围内，这是另一种意义上的公平，有差别的公平。

从以上六个方面，我们可以把底线公平概念的规定性概括为：

第一，底线公平首先强调政府的责任底线——政府责任与市场作用的边界，强调建立政府、社会、家庭和个人之间合理共担的责任结构。第二，政府责任和能力也是有限的，为此，就必须建立这样一种制度结构，即区分基础部分和非基础部分，也就是由底线部分福利制度、跨底线福利制度以及非底线福利制度，构成多层次的福利制度体系。第三，社会政策的重点应是关注大多数人的基本利益，优先满足弱势群体和底层群众的迫切需要，最符合全社会包括富裕阶层在内的根本利益。第四，底线公平因其能够最直接地改善社会福利状况，最明显地收获福利改善的社会效益，而成为经济发展和社会公平的结合点。第五，底线部分福利因其具有基础性、确定性和稳定性，而有助于降低和克服福利实践和福利研究中的模糊性和随意性。第六，将公平区分为无差别的公平和有差别的公平，可以有效地增强社会包容度，协调贫富各方利益，促进社会团结。

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