窦玉沛：健全中国特色社会救助制度的实践与思考

社会救助是国家保障困难群众基本生活的一项基础性制度，党中央、国务院对此高度重视。进入新世纪以来，作为我国社会保障体系的重要组成部分，社会救助的功能定位日益清晰，制度构成日趋完备，国家投入不断增加，管理服务持续规范，在维护困难群众基本生活权益方面发挥着越来越重要的托底保障作用。相较社会保险、社会福利、慈善事业等其他社会保障制度而言，社会救助侧重“雪中送炭”，着眼于解决公民当下的生存危机，强调国家和社会对全体社会成员的责任和义务。社会救助具有无差别、广覆盖、无偿性等特点，凡在一定时期内生活困难，或者遭遇突发灾难，符合救助条件的公民，都可以无偿获得国家和社会提供的各项救助。

一、中国社会救助制度的发展历程

从古代赈灾救济到建国后的灾害救济，再到农村特困户救济和农村五保供养等，我国的社会救助举措延续不断。改革开放以来，随着经济快速发展和市场经济体制逐步建立，低保等各项社会救助制度从无到有、从小到大、从点到面，制度体系逐步建立，管理体制和运行机制不断完善，综合性社会救助体系框架基本成型。建国后我国社会救助制度发展大致可分为四个阶段。

(一)初创期(1949-1978)

建国伊始，经济停滞，社会失范，民生凋敝，灾害频繁，导致灾民、难民、贫民、散兵游勇、失业人员和无依无靠的孤老残幼等城乡贫困人口众多。为解决贫民最为紧迫的生存问题，维护基层社会稳定，党和政府及时开展临时性、应急性救助，为贫困人口发放款物。据不完全统计，从1954年到1957年国家共支出城市社会救济费1亿多元，救济1000多万人，这对于妥善解决历史遗留问题，恢复发展国民经济，巩固新生的人民政权起到至关重要作用。

进入全面建设社会主义时期后，党和政府逐步确立了与计划经济体制相适应的社会救济制度框架。在农村，1956年一届全国人大三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，要求“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠”，由此建立了农村五保供养制度。在城市，60年代初期，国家通过生产自救、收容遣送、安置闲散劳动力、增加财政投入等方法不断加大社会救济力度，解决因国民经济再次严重困难而骤增的困难人群生存问题，并逐步形成了定期定量救济和临时性救济制度。

“文化大革命”期间，党和国家的各项工作受到严重冲击。1969年内务部撤销，各地民政部门也被冲垮，各项救济工作大多停止，很多按规定应该享受救济的人员得不到救济。此时的农村社会救济主要依靠农村人民公社开展，城市社会救济主要依靠企事业单位自行组织实施。

(二)探索期(1978-1999)

党的十一届三中全会以后，我国社会主义现代化建设事业进入新的历史时期，民政工作得到党和政府的高度重视。1978年5月民政部正式恢复成立，设置农村社会救济司、城市社会福利司分管农村和城市社会救济工作。在农村，社会救济方式不断探索创新：一是对农村常年生活困难的特困户、孤老病残人员和精减退职老职工，按季度或按月给予固定数额的救济金或救济粮，对其他贫困人口则通过灾民荒情救济的方式给予临时救济;二是1994年国务院颁布《农村五保供养工作条例》，明确五保供养经费从“村提留或乡统筹”中列支;三是通过开发式扶贫改善农村贫困状况，开展了有计划、有组织、大规模的农村扶贫开发。在城市，将享受社会救济的特殊人员范围扩大到“文革”受迫害人员、平反释放人员等20多种救济对象，实行按对象身份施救。

进入90年代，为解决市场经济体制确立和国有企业改革带来的大量失业下岗人员生活困难，1993年5月上海市民政局会同有关部门下发《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》(沪民救(93)第17号)，拉开了我国社会救济制度改革的序幕。1997年国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》(国发〔1997〕29号)，明确规范了低保制度的救助范围、救助标准、资金来源、救助管理等，要求在全国城镇地区全面建制。1999年，国务院颁布施行《城市居民最低生活保障条例》，标志着我国城市低保制度正式走上法制化轨道，传统社会救济改革迈出坚实步伐。

(三)发展期(2000-2011)

2006年10月，党的十六届六中全会第一次要求在全国“逐步建立农村最低生活保障制度”;7月，国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(国发〔2007〕19号)，对农村低保标准、救助对象、规范管理、资金落实等内容作出了明确规定。到2007年9月底，全国31个省(自治区、直辖市)，2777个涉农县(市、区)已全部建立农村低保制度。

为适应农村税费改革后的新形势，2006年国务院修订颁布《农村五保供养工作条例》，系统规范了供养对象、审批程序、供养标准、供养形式、机构建设、资金渠道、监督管理和权益保护等，把农村五保供养资金纳入财政预算，并将五保供养服务机构建设纳入当地经济社会发展规划，实现了农村五保由集体供养向国家财政保障的制度转型。

看病就医是困难群众面临的突出问题。为解决这个问题，2003年民政部、卫生部、财政部联合下发《关于实施农村医疗救助的意见》(民发〔2003〕158号)，揭开了医疗救助制度建设的序幕。2005年3月，国务院办公厅转发民政部、财政部等部门《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》(国办发〔2005〕10号)，要求用2年时间进行试点，之后再用2—3年时间在全国建立起管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度。截至2008年底，全国所有县(市、区)全部建立了农村和城市医疗救助制度，实现了医疗救助制度城乡全覆盖。与此同时，为解决困难群众面临的住房、教育和其他临时性、突发性困难，民政部门配合相关部门逐步建立实施了住房救助、教育救助、临时救助等专项救助制度。

(四)规范期(2012年至今)

党的十八大以来，党中央、国务院对保障和改善民生、完善社会救助体系、加强社会救助工作提出了更高要求。习近平总书记指出，保障和改善民生是一项长期工作，没有终点站，只有连续不断的新起点;只要还有一家一户乃至一个人没有解决基本生活问题，我们就不能安之若素。李克强总理强调，要重点保障基本民生，编织一张兜住困难群众基本生活的安全网,确保网底不破,保障他们的基本生存权利和人格尊严,避免陷入生存窘境,防止冲击社会道德和心理底线。2012年9月，国务院下发《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》(国发〔2012〕45号)，适应新形势，对城乡低保的对象认定、标准制定、规范管理、能力建设等提出了明确要求。2014年2月，国务院颁布《社会救助暂行办法》(国务院令649号)，第一次以行政法规形式规定了最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等八项社会救助制度和社会力量参与，构建了一个分工负责、相互衔接、协调实施，政府救助和社会力量参与相结合的中国特色社会救助制度体系，标志着我国社会救助事业进入制度定型和规范发展的新阶段。

六十多年来，我国社会救助事业与经济社会历史变迁相适应，经历了从传统社会救济到现代社会救助的重大转变。一是政策理念上的转变。从“救济”到“救助”，提升了社会救助的制度功能，强化了政府责任，从根本上改变了中国社会救助制度的理念，实现了从政府恩赐施舍到政府维护困难群众基本生存权益的转变。二是制度设计上的转变。从碎片化的分散状态，转变为体系化的制度设计，系统构建了综合性社会救助制度体系;从部门分割转变为部门统筹协调，既明确民政部门负责统筹社会救助体系建设，又要求教育、住房城乡建设、人力资源社会保障、卫生计生等部门按照各自职责分工做好相应社会救助工作;从随意性救助转变为规范化救助，各项救助制度都明确了救助对象、救助标准、救助程序和资金来源等，实现了法治基础上的规范化。三是救助内容上的转变。由传统的、单一的物质救助，转变为物质救助与服务救助相结合，增加了生活帮扶、精神慰藉、心理疏导、能力提升等服务内容。四是城乡发展统筹上的转变。由城乡分割、城乡二元制度设计，向统筹城乡发展转变，实现了城乡居民在社会救助方面的权利公平、机会公平、规则公平。五是参与主体的转变。由以政府组织开展社会救助项目为主，向政府主导下的政府和社会协同配合转变，鼓励社会力量积极参与社会救助，提供更多人性化、多样化、多层次的救助服务。

二、中国特色社会救助制度的发展趋势

进一步健全完善社会救助制度体系，一方面需要立足中国国情，总结各地成功经验，解决关键问题;另一方面，也需要拓展眼界，关注西方主要国家社会救助的发展趋势，积极借鉴国外经验。目前，国外的社会救助发展呈现出三个特点。一是立法先行。据不完全统计，全球已有一百多个国家或地区颁布了社会救助法规。从国外社会救助实践看，相关法制建设是社会救助改革和政策施行的关键。二是制度统筹。2008年世界金融危机爆发后，各国政府不断强化社会救助管理，统筹整合社会救助资源。比如，2009年法国整合了原有的最低融入社会救助金(RMI)、单亲家长补助金(API)、再就业津贴(PPE)等项目，建立统一的就业团结收入制度(RSA)。三是分类救助。即对有劳动能力的，鼓励自立自救;对于没有劳动能力的，则提供较好的生活保障。健全完善中国特色社会救助制度，需要积极借鉴国际经验，结合我国社会主义初级阶段的国情，认真贯彻落实《社会救助暂行办法》，着力以法治方式构建覆盖城乡、救急解难、托底有力、持续发展的社会救助制度体系，编密织牢基本民生安全网。今后一个时期，中国特色社会救助制度发展将呈现出以下趋势。

(一)法治化

国家治理能力和治理体系现代化的关键是依法治国。对此，党的十八届三中全会有明确的要求。在社会救助领域，法治化不仅要做到“有法可依”，更要坚持“有法必依”、“依法办事”。一是以《社会救助暂行办法》为指引，不断健全制度体系，完善体制机制，加大资金投入，加强能力建设，持续提高社会救助法治化水平。二是加快推进地方性社会救助立法，结合地方工作实际，尽快研究制定地方性社会救助法规。三是加强与相关部门的沟通协调，认真研究、总结各地社会救助实践经验、做法，尽早启动《社会救助法》立法程序，进一步消除分歧，达成共识，积极推进社会救助立法进程，提升社会救助立法层次。

(二)体系化

按照国家全面深化改革的战略部署，社会救助制度需要适应新形势，密切部门协作，明确职责任务，加强制度统筹，进一步转型升级，向体系化方向发展。首先，制度建设体系化。在社会救助制度建设的顶层设计上，要依法破解社会救助“碎片化”困局，按照整体规划、全面推进的思路，综合构建包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助，以及社会力量参与在内的社会救助制度体系，实现各项制度之间的有效衔接和协调发展。其次，机制建设体系化。以全国社会救助部际联席会议制度和地方政府建立的相应协调机制为依托，围绕困难群众需要解决的突出问题，在社会救助管理中探索各种跨部门的协同协作形式，用体系化的机制强化救助制度的实施和规范管理，形成社会救助的合力。最后，城乡发展体系化。结合国家户籍管理制度改革，推进城乡社会救助统筹体系化发展，结束长期以来的社会救助城乡分治，逐步缩小城乡之间、区域之间和不同群体之间的社会救助差距，逐步建立覆盖城乡、公平公正、可持续发展的社会救助体系。

(三)综合化

坚持适度发展理念，注重提升困难群众自我发展能力，促进困难群众积极参与、融入社会。首先，坚持物质救助与服务救助并重。在社会救助手段和方式上，促进由传统的、单一的物质和现金救助转向物质保障、生活照料、精神慰藉、心理疏导、能力提升和社会融入相结合的综合援助，实现社会救助方式的多样化、组合化、专业化和个性化，最大程度发挥社会救助体系的综合效用。其次，注重造血式救助。通过完善教育救助、就业救助制度以及建立低保与促进就业、扶贫开发的联动机制，提升救助对象自我发展能力，阻断贫困的代际传递。再次，关注支出型贫困。适时探索扩大医疗、住房等专项救助的覆盖范围，完善重特大疾病医疗救助工作，给予低收入家庭、支出型贫困家庭以及时的救助。最后，建立救急难机制。充分发挥临时救助针对性强、操作灵活、响应快的特点，通过补足急难救助这一短板，把困难群众遇到的突发性、临时性、紧迫性急难事项作为救助制度的主要内容，促进社会救助体系的转型升级。

(四)规范化

依法履责，规范程序，加强监管，增强工作透明度，提高救助工作科学性，是中国特色社会救助制度的内在要求。继续完善各项社会救助管理制度，创新社会救助管理体制和运行机制，按照公开、公平、公正、及时的要求，规范救助程序和救助行为，使社会救助管理工作全面走上规范化、制度化、阳光化轨道。完善社会救助投诉、举报受理机制，规范部门间投诉、举报处理转办流程，对于举报投诉的问题和媒体曝光的个案，及时调查处理，回应社会关切。建立社会救助诚信管理体系，健全失信信息披露制度，对于骗取社会救助的行为，将有关个人和单位信息记入信用管理系统，努力消除骗保现象。开展社会救助绩效评估，健全行政问责制度，不断提高社会公众对社会救助的满意度。

(五)多元化

在发挥政府托底救助责任，做好政府救助工作的同时，着力引导社会力量参与社会救助，形成政府和社会相互协作、相互配合的良好局面。畅通社会力量参与社会救助的渠道，引导大型社会组织和企业建立公益性基金，在民政部门统筹下参与社会救助，形成政府救助与慈善救助的协同互补。研究制定政府购买社会救助服务的具体办法和措施，将部分事务性、临时性、服务性工作委托、承包给社会组织、专业社会工作机构和竞争性市场主体承担。鼓励社工机构和专业社会工作者、志愿者积极参与社会救助，进一步拓展社会救助服务内涵，帮助社会救助对象提升能力、融入社会。

(六)信息化

现代社会已经进入信息化时代。社会救助工作也必须跟上步伐，创新工作手段，提高工作效率。要逐步建立城乡各类困难群众基本信息数据库，实现劳动就业、社会保障、计划生育、扶贫开发、社会帮扶等相关信息的互联互通，形成纵向贯通、横向互联的社会救助信息共享机制。全面建立居民家庭经济状况核对信息平台，形成省、市、县(市、区)三级联网的经济状况信息共享机制，实现信息化核对、网络化管理，为政府决策、数据查询和动态管理提供依据。完善医疗费用信息化结算机制。建立医疗救助与基本医疗保险、大病保险等医疗保障制度的信息化结算平台，全面实现“一站式”即时结算，方便困难群众看病就医。建立慈善资源与救助需求的信息对接平台，在受助人群和慈善主体间架起桥梁，畅通双方信息沟通渠道，提高救助的及时性和针对性。