陈玉光：国外如何开展社区养老服务

目前我国60岁及以上老年人口已达1.78亿，占总人口的13.26%，且正在以每年3%以上的速度快速增长。预计到2020年达到2.43亿，约占总人口的18%。

长期以来，家庭在我国养老中发挥着主要作用，但随着计划生育政策的实施，家庭规模日趋小型化，“4-2-1”家庭结构日益普遍，空巢家庭不断增多。在当代中国社会，中青年人面临着激烈的竞争，工作和生活压力较大，照顾老人往往显得力不从心。由于我国多数老年人喜欢居家养老，而机构养老的投资大、覆盖面窄且会造成已有居家养老资源的浪费，因此，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老体系，是中国养老服务未来发展的方向。

然而，我国目前的社区养老服务存在资金投入不足、设施不全、条件落后、为老服务队伍人员少且专业素质不高、服务项目相对单一、服务质量不高、效率低、覆盖面窄等问题。因此，研究借鉴国际经验，对于促进我国社区养老服务业健康快速发展具有非常重要的意义。

构建相对完善的法律和政策支持体系

为了应对老龄化与少子化的双重矛盾以及家庭养老功能日益弱化的问题，使老年人得到有效赡养，日本早在1963年就颁布了《老人福利法》，提出要发展社区养老，并对社区养老服务的内容做出规定。随后颁布的《老人保健法》，又针对老年人的医疗保健服务做出具体规定。2000年4月实施的《介户保险法》规定，凡年满40岁的公民都要交纳看护保险费，当公民年老欲得到社会护理时，须向当地政府递交申请，经行政管理机构确认需要护理的程度，按规定批准相应的保险赔偿费，公民可用这笔费用自由选择服务机构。此外，日本还制定了《福利人才确保法》，对从业人员的培养及其经济和社会地位给予保障。

20世纪90年代初期，英国颁布了《照顾白皮书》和《国家健康服务与社区照顾法令》，强调社区照顾的目标是在“自己的家或‘像家似的’环境中供养人们”。

法国政府自2007年起实施了两项全国性养老规划《安度晚年，2007—2009》和《高龄互助2007—2012》，推进“为在整个生命期改善老年人的生活质量而优化健康，改善老年人个人和集体的环境”。《高龄互助计划》以善待老人为政策主题，采取一些改善的强化措施，以保证生活不能自理的老人自由选择是否居家养老，发展服务与护理项目，加强家庭护理人员培训。

政府主导下的多元参与

瑞士从20世纪80年代开始探索以社区照料为主的养老模式，政府在资金、场地、税费方面给予优惠，扶持和鼓励社会力量发展社区服务业。瑞士各省都建立了为老服务总会，州建立分会，负责指导社区养老服务。各社区都建立了为老服务协会，依托当地社会保障和卫生部门开展工作，协会雇佣的专职服务人员工资由联邦政府、州市政府纳入财政预算。运行经费通过社会捐赠和开展有偿服务解决。每个社区协会建立专门为老服务机构，设立家庭呼叫系统，由协会雇佣的护士和家庭服务人员24小时昼夜值班服务。社区建立日间照料中心和老人食堂，开展老年人生活照料、医疗保健、送餐和代购生活用品服务。整合社区资源，修建社区老年人文化体育活动场所。广泛开展敬老助老活动，协会招募大批义工为社区老年人开展无偿服务。在广泛建立的社区服务体系中，服务内容丰富，涵盖了医疗服务、家政服务、生活照料、精神慰藉等方面。目前瑞士有服务需求的80岁以上老年人在家接收家政和护理服务的占51%。

法国促进社区养老服务业发展的措施富有特色，从2006年开始，法国在全国推行包括养老服务券在内的通用服务券特别是预付定值通用服务券，由“全国家庭服务署”负责管理。预付定值通用服务券由经过家庭服务管理局认证的公司发行，企业或个人均可购买。企业购买后作为福利低价出售或发放给员工，员工既可自用也可送给父母。使用人凭服务券向养老服务提供商要求服务，最后由养老服务提供商与服务券发行商结算。企业为员工购买养老服务券可免缴任何社会保障费，并享受服务券总金额25%的税收减免。通过该模式，政府既刺激了需求，又提高了供给，使整个行业实现了内生良性循环。德国为解决老年护理人员短缺问题实施“储存时间”制度，要求年满18岁的公民利用公休日或节假日到老年公寓或老年病康复中心对需要帮助的人进行义务看护，服务时间累计，以换取自己年老后享受他人服务的时间。

根据对象实际情况的不同提供差别化服务

根据老年人的经济状况、身体健康状况、本人具体需求和意愿，提供内容丰富的个性化服务，以满足不同老年群体的多样化需求。

在英国，政府兴建老年公寓免费或以补贴价租给生活尚能自理但家庭照顾有困难的老人，养老院、“护士之家”则承担起对那些生活不能自理的老年人的照顾责任。老年人还可以在专为他们设置的老年人医院享受公费医疗。社区配备的老年人健康访问员在医师指导下定期到老人家中探访，根据老人的健康状况提出治疗康复建议。社会工作者自愿为老年人提供日常家政服务、夜间照顾，并开办“托老所”、娱乐中心、午餐食堂等。社区照顾主要包括物质支援、生活照料、心理支持、整体关怀等方面，取得较好的成效。

美国的社区服务设施和项目是按照老年人的个性化要求设置的，内容丰富。美国的退休社区包括“退休新镇”“退休村”“退休营地”“集合式老年住房公寓”和“继续照顾退休社区”等形式，这些社区设施齐全，为各类老人提供全方位服务。在其他社区，为老服务内容从吃饭、交通、日托、对有行动障碍老人的特别服务、医疗保健到心理和法律服务等，形式多样，以满足老年人的各种需要。兴办老年大学，发展老年教育，为有能力的老人提供就业机会。德国的社区服务包括：做饭、料理家务、服饰饮食起居、采购、咨询、探望、陪同外出、出租轮椅、流动图书馆、游览、日间护理以及娱乐及康复治疗。

注重老年服务工作者专业素质的提高

英美非常注重社区养老服务工作者的专业素质，对从业人员实行资格证书制度。拟上岗人员必须经过严格的考核，考核内容包括基本保健、护理、康复知识和技能，对考核合格者发给上岗证书。此外，英美在许多大学都设置了社会工作专业，为社区服务培养高素质的专业人才。

法国政府认为，要促进养老服务业发展，首先就要使该行业实现职业化和现代化。为此，法国政府采取了多种有效措施。一是根据不同服务岗位要求制定了细致的培训计划，设置了14个专业文凭和5个水平等级，定期调整培训大纲，以适应市场变化提出的新要求。二是政府和企业为参加培训人员补贴学费。三是为改变社会公众对福利行业工种的歧视，积极促进技能培训与大学教育接轨，学员完成职业培训后其学历将得到大学承认，并可转入大学继续深造。同时，政府还为社会福利行业设计了更高层次的高级职员和管理人员文凭，使从业者的职业生涯得到提升，以增强行业吸引力。四是各级政府投入大量资金建设培训基地，并鼓励民间资本投资服务行业人员培训，民间机构开展培训工作须先获得资质认定，其培训的学员同样可以享受到同等标准的国家补贴，其文凭得到承认。

加强政府监管，实行严格的准入和退出机制

1997年，英国工党政府建立了一个特别委员会，专门负责为老服务问题，并针对社区内需要长期照顾的老人，制定了一项能够提供可持续资金支持的制度，从而使这些老人无论在家中或其他地方都能得到良好的照料。为确保服务质量，1999年后政府对养老服务业实行评估体制，由专门的服务监督员每年对养老服务业的运行状况、服务质量进行评估和监督。

法国实行严格的许可和评估制度。法国政府认为服务质量是发展养老服务业的关键，因此，对服务券发行商和养老机构实行严格的资质审核制度。企业要进入养老服务领域，必须经过法国家庭服务管理局的审核认可，取得应有的资格。法国的医疗福利机构评估署对养老机构等福利机构所提供的服务进行监督管理，该署每年都组织对这些机构的评估，不达标的企业将被吊销执照。

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