解读《关于改善农村人居环境的指导意见》

日前，国务院办公厅印发了《关于改善农村人居环境的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》明确了到2020年我国农村人居环境改善的指导思想、基本原则、重点任务等。住房城乡建设部村镇建设司负责人及有关专家对此进行了解读。

1.改善农村人居环境的指导思想和目标任务提出的依据是什么？

住房城乡建设部村镇建设司负责人：首要依据是党的十八大和十八届三中会议、中央城镇化工作会议和中央农村工作会议精神、以及党中央和国务院的各项决策部署。

另一个重要依据或者说重要基础就是对我国农村人居环境治理的发展阶段和未来趋势的科学判断。各国农村建设发展历程是具有一定共性的。发达国家的学者研究发现，二战后这些国家农村建设都先后经历了三个阶段。第一阶段是农村生活基础设施建设阶段，第二阶段是农村环境治理阶段，第三阶段是乡村景观美化阶段。这是他们自己总结已经走过的历程所得出的规律，具有客观性。这个三阶段规律在我国不同经济发展水平的农村地区也有所体现。总体看目前我国大部分农村地区处于基本生活设施建设阶段的后期和农村环境治理阶段的初期。我国40%的行政村没有集中供水，大部分村内道路没有硬化，对生活垃圾进行处理的村庄只有35%，对生活污水进行处理的行政村只有9%。当然少部分发展较好的农村已进入美丽乡村建设阶段。

把握农村建设三阶段规律，有利于我们总揽全局，明确当前的主要任务，明确所需要的时间，明确未来的目标。当前和今后一个时期我国农村人居环境改善的主要任务就是完善生活基础设施和治理村庄环境，发达国家的第一阶段和第二阶段共历时30多年，我们必须树立长期努力的思想，紧紧抓住当前阶段的重点扎实去做。美丽乡村建设是长远目标，目前没有条件开展美丽乡村建设的地方，要知晓未来、展望未来，立足当前、着眼长远，从基础设施建设和村庄环境治理阶段就注重保持田园风貌、不损毁乡土要素、不破坏传统文化。

正是出于对农村建设三阶段规律的把握，在指导思想中提出了“以保障农民基本生活条件为底线，以村庄环境整治为重点，以建设宜居村庄为导向”，在目标任务中提出了“2020年，全国农村住房、饮水和出行等基本生活条件得到明显改善，人居环境基本实现干净、整洁、便捷，建成一批各具特色的美丽宜居村庄”。

2.《指导意见》中的基本原则怎么理解和把握？

住房城乡建设部村镇建设司负责人：基本原则中有两个重点需要把握。一个重点是因地制宜、分类指导和量力而行、循序渐进。我国农村幅员广阔，各地情况有很大不同，《指导意见》提出了全国的总体要求，同时要求各地根据实际开展工作。另外，我国农村基础设施建设和环境改善是一个长期的、艰巨的任务，比如，农民都能喝到自来水厂提供的水是一项基本生活条件，但实现这一目标恐怕至少需要10年以上的时间。因此，必须量力而行、循序渐进。另一个重点是指导意见划出了底线，明确了有些是必须要做的，有些是不可以做的，如基本原则部分中提出的“防止生搬硬套和‘一刀切’、防止大拆大建、做到慎砍树、禁挖山、不填湖、少拆房，不照搬城市建设模式，防止贪大求洋、千村一面”等。

3.改善农村人居环境为什么要规划先行？

中国城市规划设计研究院副院长王凯：正如城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段一样，村庄规划是改善农村人居环境的依据，是指导农村建设、促进农村发展和保护农村生态环境的重要手段。通过规划引导，可以有效规范农村房屋建设，提高水、路、电、气、环卫等各类设施建设的综合效益，保障农村人居环境有序改善。

到2012年底，我国有58.9万个行政村，55%编制了村庄规划，但符合农村实际、能较好指导实施的村庄规划也就10%左右，大量村庄建设无规可依。规划缺失使农村建设出现不少问题：一是乡村风貌和特色丧失，大量村庄既无传统特色又无地域特点。二是农房建设管理缺乏，农房反复拆建和质量差两种现象并存。三是乡村公共服务和基础设施建设无序，重复建设和投入不足两种现象并存。四是历史文化资源缺乏保护，大拆大建，大量传统村落、传统民居等传统文化遗产遭到破坏。五是乡村生态环境破坏严重。

根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，到2020年我国城镇化水平达到60%时，仍将有大量的人口居住在农村，农村人居环境改善将是一个长期而艰巨的任务，在这个过程中，我们必须坚持规划先行。

4.如何编好村庄规划？

中国城市规划设计研究院副院长王凯：《城乡规划法》于2008年正式施行，将村庄规划正式纳入法定规划体系。近年来，各地积极推进村庄规划的编制和实施，取得了一定成效。但在实践中村庄规划照搬城市规划模式、脱离农村实际、指导性和实施性较差等问题普遍存在，村庄规划质量直接影响到指导农村人居环境治理的效果，我们必须在坚持规划先行的同时提高规划编制质量。

首先是要编制和完善县域村镇体系规划。县域村镇体系规划是编制好村庄规划的重要依据，在县域层面研究镇、村人口变化趋势和村庄发展态势，构建以服务农村居民为目的、包含各类公共服务设施和基础设施的不同层次功能圈，明确重点镇和一般镇、中心村和一般村的布局，提出不同区位、不同类型村庄人居环境改善的重点和时序，在此基础上着重编制建设活动较多以及需要加强保护村庄的规划。

其次在村庄规划编制过程要注意四点：一是注重实际调查。通过实地踏勘、入户调查、召开座谈会等多种方式，了解村庄实际情况和村民真实需求，是保障村庄规划符合农村实际、满足农民需求、体现乡村特色的重要前提，切忌简单套用城市生活的标准和设施配备。二是坚持问题导向。找准村庄发展要解决的问题，以及村民生活和村庄建设管理中存在的主要问题，依据问题确定规划内容，增强村庄规划的实用性，特别要在村民的实际需求上着力谋划。三是坚持整治为主。充分尊重既有村庄格局，尊重村庄与自然环境及农业生产之间的依存关系，保护和体现农村历史文化、地区和民族以及乡村风貌特色。四是坚持村民参与。充分尊重村民在生产、土地使用和农房建设上的主体地位，对农民的关切要体现在规划中，建设项目要与农民利益相结合。在规划调研、编制、审批等各个环节，通过简明易懂的方式向村民征询意见、公示规划成果，动员村民积极参与村庄规划编制全过程。

5.国家在改善农村基本生活条件方面有哪些政策？目标是什么？

国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆：近年来中央实施了农村饮水安全、农村公路建设、农村电网建设与升级改造、农村危房改造等一系列项目，农村基本生产生活条件得到明显改善。水利部等部门实施了农村饮水安全工程，主要解决农村饮水不安全问题。截至2013年底，农村集中供水受益人口比例70%以上，4亿多农村居民饮水问题得到解决。“十二五”期末，要让所有农民都能喝上干净的水，力争到2020年，农村集中供水受益人口比例达85%。住房城乡建设部等部门开展了农村危房改造，该政策旨在帮助住房最危险、经济最贫困农户解决最基本的安全住房，政策支持范围已经实现了全国农村地区全覆盖，户均补助标准也从过去的6000元提高到7500元。政策目标是到2020年将基本完成现有危房改造任务，建立健全农村基本住房安全保障长效机制。交通运输部实施了农村公路建设工程，包括乡村道路建设、公路安保、危桥改造等。截至2012年，通公路的行政村比例达99%以上，预计“十二五”期末，农村公路总里程将达390万公里，所有行政村将实现通公路。国家电网等部门实施了农村电网建设与改造工程，主要对农网进行改造，并解决农业生产用电、无电地区用电问题。截至2012年，农村供电可靠性提高到99%以上，基本消除无电人口。预计“十二五”期末，将实现农村电网普遍得到改造，农村居民生活用电得到较好保障，农业生产用电基本得到解决。

6.为什么说农村垃圾污水是农村人居环境治理的重点，如何治理？

国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆：据测算，2013年我国村庄生活垃圾产生量约1.5亿吨、生活污水产生量约110亿吨，均超过了县城的排放量，与城市的排放量接近。这其中绝大部分村庄垃圾和污水未得到有效处理而直接排放，威胁农产品安全和群众的身心健康。可以说，农村生活垃圾和污水造成的污染已经成为影响农村人居环境的突出问题。

中央高度重视这项工作，2008年国务院专门召开了农村环境保护工作电视电话会议，部署了农村环境保护工作，对农村生活污水和垃圾治理提出了要求。有关部门也积极行动，环境保护部实施了农村环境综合整治，通过“以奖代补”支持农村生活污水和垃圾处理以及饮用水源地保护等；住房城乡建设部指导各地完成23万个村的村庄整治；农业部开展了农村清洁工程，推行垃圾污水和畜禽粪便等的综合利用。各级地方政府进行了有益的探索，浙江、江苏等地结合新农村建设开展了村庄环境整治和美丽乡村建设，积累了不少好的经验和做法。

经过有关部门和各地的多年探索和实践，农村生活污水和垃圾治理的模式已经比较成熟。在县域层面开展垃圾和污水城乡统筹治理是一种值得推广的模式，具体做法是实行城乡生活垃圾和生活污水治理的统一管理、统一规划、统一建设、统一运行。统一管理就是明确牵头部门，避免多头管理，理顺管理体制；统一规划就是充分利用城镇设施向农村延伸，并打破乡镇的行政界限，统筹建设处理设施，减少不必要的浪费；统一建设就是工艺和设备选型要统一标准，设施建设要统一要求；统一运行就是要实现所有设施的集约化运营管理，有效解决农村技术和管理力量薄弱等问题。目前，住房城乡建设部已经在常熟开展了县域村镇污水的城乡统筹试点，并印发了县域城乡污水统筹治理试行导则，各地可以具体借鉴常熟的经验和该导则开展工作。

7.怎样稳步推进宜居乡村建设？

国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆：近来来，住房城乡建设部、环境保护部、农业部等部门结合自身职能，开展了美丽宜居村庄、生态乡村、休闲农业与乡村旅游示范村等试点，浙江、贵州等地正在开展美丽乡村建设。综合来看，宜居乡村既要宜居也要宜业，要实现田园美、村庄美、生活美。田园美就是保持农村的优美自然风光和独特的田园景观，农业生产设施有地域或民族特色；村庄美就是保持村落与周边自然环境的协调，农房风格、色彩、体量体现乡村风貌，乡村要素应自然淳朴有乡村特色，村容村貌应整洁；生活美就是农民能够就近就业并且收入较高，生活便利、乡风文明。当前，各地可以选择一些自然条件较好、经济发展水平较高的村庄稳步开展宜居乡村试点，尽量避免不顾现实条件超越发展阶段，一味追求高标准、高档次。

8.怎样建立起持续推进农村人居环境改善的长效机制？

中央农村工作领导小组办公室一组副组长杨尚勤：改善农村人居环境，任务十分繁重，是一项长期的基础性工作，不可能毕其功于一役。因此必须做长期艰苦努力的思想准备，建立起持续推进农村人居环境改善的长效机制。

一要建立工作推进机制。浙江等地的经验表明，党政一把手的高度重视、有效的工作推进机制、多年的坚持不懈是做好农村人居环境建设的关键所在。各级党委、政府要充分认识重要意义，切实增强责任感和紧迫感，摆上重要议事日程，纳入经济社会发展全局统筹谋划。要坚持一张蓝图画到底，一届接着一届干。要建立部门联动、分工明确的协调推进机制，科学编制规划，统筹安排建设任务，夯实各有关部门的工作责任。

二要建立资金投入机制。总体来看，我国农村人居环境建设历史欠账较多，还处在较低水平。在投入总量不足的同时，也存在资金使用效益不高的问题，因而必须创新投入方式。要建立政府主导、村民参与、社会支持的投入机制，中央财政要重点向中西部和贫困地区倾斜。针对资金使用分散的问题，要按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、形成合力”的原则，以县为主整合涉农资金。要完善村级公益事业建设一事一议财政奖补机制，调动农民参与农村人居环境建设的积极性。

三要建立管护长效机制。农村人居环境，三分在建、七分在管。一些地方通过集中整治较大地改善了基础设施，但不久便出现了设施闲置破损、杂物乱堆乱放、垃圾污水依旧等问题，原因是没有建立起管护长效机制。村庄道路、供排水、垃圾和污水治理等公用设施的运行管护，要做到有制度、有资金、有人员，要积极探索建立县乡财政补助、村集体补贴、住户适量付费相结合的管护经费保障制度，建立专业管护队伍，确保人居环境建设的成果能持续发挥作用。

四要建立多方参与机制。改善农村人居环境，要建立政府主导、农民主体和社会参与相结合的机制。政府主导，就是要把工作重点放在总体部署、整合资金、制定规划、示范推广等方面，而不是大包大揽。农民主体，就是要体现“村民议村民定、村民建村民管”，充分发挥各村民组织作用，建立民主决策机制，完善村务公开，以使村民全过程参与项目的规划、建设、管理和监督。社会参与，就是要引导激励社会资本参与建设、社会各界资助建设，探索政府通过委托、承包、采购等方式向社会购买村庄规划建设、垃圾污水处理等公共服务。

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