中国社会救助政策创新的制度分析：范式嵌入、理念转型与福利提供

　字体小大时间：2015-12-23来源：中国社保网编辑：社保网-夏宇

【导读】:前者是经济政策或者经济制度建设的主题，而后者主要是社会政策或者社会福利制度建设的主题。社会救助就是消除或缓解贫困问题的政策和制度。

当代社会消除或缓解贫困问题仍然通过两种基本途径：一是通过发展市场经济，不断增大社会财富的总量，以创造消除或缓解贫困的物质基础；二是通过更加公平的分配与再分配，使社会中的贫困人群能够获得合理的份额。前者是经济政策或者经济制度建设的主题，而后者主要是社会政策或者社会福利制度建设的主题。社会救助就是消除或缓解贫困问题的政策和制度。

制度主义强调，贫困并非是社会成员的个人问题，贫困是社会问题，是社会制度带来的问题。消除或缓解贫困问题的最重要方式之一就是改革完善社会救助制度。制度是一个社会行动的规则，其中，嵌入背景（理论范式）、理念转型（执政纲领）、规则内容（社会政策）是制度分析不可缺少的要素内容。采用制度主义取向分析中国的社会救助政策创新发展，主要包含对社会救助制度基本要素的研究：中国社会救助政策嵌入的理论范式；形成的理念和政策规则结构。本文通过对基本制度要素的分析，提出中国社会救助政策的创新发展轨迹以及未来发展议题。

一、中国社会救助政策研究的范式嵌入：贫困的制度主义研究

贫困问题是人类面临的最大社会问题之一，人类向贫困宣战的行动从古至今从未间断。社会发展至今，人类已经拥有了高度发达的生产力和丰富的物质财富。然而，在经济总量增长和人们平均生活水平不断提高的同时，贫困问题仍然十分突出。如何消除或缓解贫困仍是摆在各国政府面前的一个重大课题。贫困也是中国面对的重大社会问题，因此，中国政府在2014年再次宣布：我们要继续向贫困宣战，决不让贫困代代相传。[1]

贫困是一个复杂的经济和社会现象。对贫困的界定和研究也相当复杂多元，其基本上可以分为两个取向，一是实证主义的制度主义取向。经过多年的研究发展，制度主义形成比较成熟的理论范式。制度被认为是一个社会中的博弈规则，它被用来约束人类的行为。它包括了人类在什么情况下可以做和什么情况下不能做的限制。制度的基本要素有规范、规则（rules）、惯例、价值、习惯和它们的实践。[2]制度的功能是在一个社会中建立人类生活中稳定的互动结构。制度分析被引入社会福利领域中，一些学者使用制度主义理论方法研究贫穷问题。[3]制度主义取向的研究者认为，贫困不在于贫困者本身的无技能或缺乏动机，而是社会力作用的结果。[4]社会排斥理论认为贫困的社会成员在某个社会向度上被社会所排斥而具有边缘性。贫困是具有社会公民身份的社会成员对于社会活动参与不足造成的，他们在劳动力市场、社会服务和社会关系等方面存在被边缘化的问题。[5]对中国城市新贫困群体的研究发现，对贫困群体的社会排斥实际上是制度性排斥，消除排斥必须进行制度改革。[6]

贫困问题分析的第二个取向是建构主义的文化取向。刘易斯首先提出了贫困文化的概念。他指出，贫困文化是一个特定的概念标签，是一个拥有自己的结构与理性的社会亚文化。就贫困文化形成的条件而言，刘易斯有三种解释：贫困文化最可能产生在急遽变动社会中低下阶层之中；当阶层化的社会与经济体系崩溃或被其他制度取代时，容易发生贫困文化；贫困文化可能形成于一定的社会情境中，如低技术工人持续很高的失业与低度就业率、低薪资、非组织，低下经济地位被视为个人无能或卑劣的结果等等。[7]布迪厄以那些社会上没有体面生活的穷人为例，认为穷人的窘迫往往源于他们没有选择；而没有选择的主要原因之一是，穷人在市场竞争中缺乏必要的文化资本。[8]

采用制度主义取向对反贫困政策进行研究发现，各国反贫困政策与其社会福利体制或模式有密切关系，形成不同的反贫困模式。西方经济发达国家在社会福利制度发展过程中，形成社会民主主义福利体制、自由主义福利体制和保守主义福利体制。社会福利体制理论以去商品化、分层化和劳动力市场三个纬度分析说明国家建立社会福利制度的不同路径[9]。但埃斯平-安德森因为资料和研究的局限性，其社会福利体制理论受到不少批评。另外一种制度类型分析将世界主要福利国家划分德国俾斯麦模式、英国贝弗里奇模式和瑞典民主社会主义模式。德国从俾斯麦时代开始，就强调用强制性的社会保障制度来代替英国济贫法体系下的反贫困社会政策。英国贝弗里奇模式是以《贝弗里奇报告》[10]为基础的，是一个建立社会安全网的模式，强调将选择性的社会福利制度扩大为普遍性的社会福利制度模式，每一个国民都有权利享受社会安全网的庇护，不仅仅是为了消除贫困，而是要把社会福利提供给每一个公民。瑞典民主社会主义模式建立在混合经济制度、积极的劳动力市场政策、中间道路的意识形态的基础上。瑞典1962年出台《国民保险法》，该政策体现了福利的普遍性原则，结合了个人贡献和福利的选择性原则。[11]在保障每个社会成员的基本需要满足的基础上，贫困问题的解决就容易多了。社会福利模式与解决贫困问题的制度安排有明显的关联。一般说来，在实行制度化的、普遍性的福利模式，并且福利体系比较完整的国家，由于国家通过高税收政策对个人的收入进行了严格的再分配，分配比较平均，因此贫困的人口一般较少。例如，瑞典模式下的瑞典、挪威等国的贫困人口比例较小。相比之下，在自由主义意识形态下的福利制度国家，例如美国、澳大利亚等的贫困人口比例就相对较大。

采用制度主义取向对反贫困政策进行研究发现，世界各国的反贫困政策基本上是从两个方面展开：一是社会救助；二是发展援助。社会救助是针对贫困者的低收入和低生活水平的状况，直接对贫困者提供营养、基本卫生、教育和住房保障以及其他生活补助，以满足贫困者的基本需要。由于发达国家的经济实力雄厚，实行了普惠性社会福利制度，社会救济制度水平较高，为那些社会弱者、失去劳动能力和遭受意外困难的人群提供基本生活保障和增能服务。具有普惠性的福利制度已经成为发达国家的反贫困政策的重要支撑。相比之下，发展中国家由于受经济水平低下和庞大的贫困人口的双重限制，对贫困人口的社会救助水平一般比发达国家水平低，一般都以极贫困人口为主要对象，并且只是满足他们最低限度的生活需要。

在这样的背景下，制度主义者既强调社会救助对解决贫困问题的意义，也强调通过经济社会发展和援助去解决贫困问题。社会救助是反贫困政策体系中最重要组成部分，它有利于在短期内迅速改善贫困者的物质生活状况，但是，如果被救济者过分依赖于救济，也会产生一些不利的影响：一是造成被救济者的自卑和依赖心理；二是使政府背上沉重的财政负担，拖累经济发展。因此，在制定反贫困政策时，除了社会救助之外，还需要强调增强贫困者自身的发展能力，通过发展援助政策来消除贫困问题。发展援助是以特定的贫困群体或贫困区域为对象，提供他们所缺少的生产要素（如资本、技术、管理经验等），促使他们利用当地的资源条件，依靠自身的努力来发展当地的经济，以提高生活水平和摆脱贫困。发展援助政策的目标是要从根本上消除贫困，其核心是针对贫困者生活环境中的致贫因素，通过改变这些致贫因素而消除贫困。根据援助对象的不同，发展援助政策又可分为贫困者群体的发展援助和区域开发援助。贫困群体发展援助政策的对象是由某些共同的问题而导致贫困的群体。通过帮助这类贫困群体解决所面临的问题，增强他们自身的发展能力。

二、中国社会救助制度安排核心：贫困界定和反贫困目标

制度主义取向的贫困研究强调制度改革对解决贫困问题的意义，因此其研究对政府制定社会救助政策有较大影响和帮助。制度主义取向的研究者从不同的角度分析了贫困的内涵，界定贫困的概念，提出贫困线划分方法，为政策制定提供重要参考。世界银行和联合国开发计划署等机构在总结了各种观点的基础上，对贫困概念做出了比较权威的义。世界银行指出：当某些人、某些家庭或某些群体没有足够的资源去获取他们那个社会公认的，一般都能享受到的饮食、生活条件、舒适和参加某些活动的机会，就是处于贫困状态。[12]世界银行在后来的报告里还指出，贫困者是指缺少达到最低生活水准的能力的人，其中所指的生活水准不仅包括家庭收入、人均支出，还包括社会福利的内容，如医疗保险、识字能力及公共财产资源的获得情况。[13]联合国开发计划署2001年的《人类发展报告》中有关贫困的定义更具广泛性和多元性：人类贫困指的是缺乏人类发展最基本的机会和选择——长寿、健康、体面生活、自由、社会地位、自尊和他人的尊重。[14]国际经济合作发展组织提出，相对贫困是指那些收入相对较少的人士，通常是低于收入的某一个百分比之下的家庭成员被归入贫困社会群体；这个标准可根据国民收入的增长而变化和提高。[15]

相对贫困概念的应用使政府可根据经济发展水平的变动来改变贫困线，让贫困群体分享经济发展的成果。相对贫困具有特别的政策含义：消除贫困是一个国家、一个地区、一个社会为了社会公平而长期奋斗的目标，因此该目标被世界各个国家地区政府广泛接受。联合国开发计划署提出更为积极的反贫困的目标：不仅仅是增加贫困者的收入，还应该增强贫困人口的资产基础（包括资金、人力、社会资产、文化资产和环境资产），改善教育和卫生条件，消除性别、民族、年龄和残疾等原因造成的不利影响，防止这些因素加剧贫困，避免贫困人口无法参与经济发展过程。[16]

中国政府在以往计划经济体制影响下，很长一段时间没有专业的社会救助政策。改革开放后，中国从社会主义计划经济体制转向社会主义市场经济体制。转型后贫富差距急剧加大，新贫困问题非常突出。在此背景下，中国第一个真正意义上的社会救助政策《城市居民最低生活保障条例》出台，成为中国社会救助制度奠基和创新的里程碑。该政策将城市贫困者界定为“共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭”[17]，对低于当地最低生活水平的家庭给予最低生活保障。[18]另外，2014年我国政府综合城市和农村贫困人群的特点，综合儿童、老人、残疾人等等群体的特点，提出对贫困人群的新界定，覆盖人群更为符合贫困群体实际情况的定义：国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，给予特困人员供养。[19]这些接受社会救助的人群就是中国的贫困人群。

反贫困政策一般是指社会救助政策，其制定的核心之一是政府通过科学的计算方式确定贫困线。国际上测量和确定贫困线的方法有多种（见表1），各个国家地区依据自己的经济社会发展水平和社会文化测量和确定贫困线。中国政府对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。[20]最低生活保障线就是中国政府制定的贫困线。