程杰:“十三五”时期养老保险制度与劳动力市场的适应性

摘要：人口结构变化和经济增长放缓对于现收现付制的养老保险体系构成重大挑战，制度的可持续性、公平性与效率损失问题将在“十三五”期间凸显。养老保险体系暴露出的复杂问题既有体制转型不彻底的原因，也有经济发展不平衡的矛盾，亦有制度设计自身的缺陷。改革的顶层设计不能仅仅局限于制度体系内部调整，应该置于劳动力市场和整体经济框架之中。制度长期稳定运行始终要依靠持续的生产率提升和经济发展，改革方向是建立与劳动力市场相适应的养老保险体系，实现养老保障与经济增长的双赢。

Demographic transition and slowdown in economy growth bring a big challenge for pay-as-you-go old-age insurance system.Sustainability,equitability and efficiency loss of the system would be more and more severe during the 13th Five-year plan.The complex problems of the old-age insurance system due to incomplete institutional transition,imbalanced economic development,and also flaws of the system design.The top-level design of the system reform should not be limited to the internal adjustment of the system,but placed in the framework of the labor market and the whole economy.The long-term sustainable operation of the system always relies on continuous productivity improvement and economic development.The direction of the system reform is building an old-age insurance system compatible to labor market,to achieve a win-win situation between social security and economic growth.

关键词：养老保险制度 劳动力市场 社会保障 the old age insurance system/labor market/social security

作者简介：程杰，高文书，中国社会科学院人口与劳动经济研究所。

养老保障体系是经济社会发展的内在要求和结果，也是经济社会持续发展的重要保障，经过30多年的探索发展，我国已经建立以城乡居民养老保险制度和城镇职工基本养老保险制度为主体的社会养老保险体系。[1]“十二五”时期养老保险制度改革加快，新型农村居民养老保险与城镇居民养老保险制度统一，城镇职工基本养老保险制度与机关事业单位退休制度并轨，城乡之间、地区之间、部门之间逐步实现制度可衔接，养老保险覆盖面逐步扩大，养老待遇水平逐步提高。但是，人口结构变化和经济增长放缓对于养老保险体系产生重大挑战，制度的可持续性、公平性与效率损失问题将在“十三五”期间凸显。

基金收支失衡是养老保险制度的表象问题，制度分割与流动性不足是更深层次的矛盾。养老保险体系暴露出的复杂问题既有体制转型不彻底的原因，也有经济发展不平衡的矛盾，亦有保险制度设计自身的缺陷。改革的顶层设计不能仅仅局限于制度本身或系统内部的政策调整，应该置于劳动力市场和经济改革整体框架之中。一个良好的社会保险体系可以发挥类似于“生产要素”的功能，既能够保障居民基本生活，又有利于促进劳动力市场和经济稳定发展，而我国养老保险体系与市场经济发展的摩擦愈加严峻。未来制度长期稳定运行始终要依靠持续的生产效率提升和经济发展，改革方向是建立与劳动力市场相协调、统一多层次的养老保险体系，通过完善相关制度规则，理顺养老保险与劳动力市场的关系，消除制度对于资源配置和市场机制造成的扭曲，既从根本上解决保险体系的内在矛盾，又释放出经济新阶段的“改革红利”，从而实现养老保障与经济增长的双赢。

一、“十二五”时期养老保险制度改革进展

“十二五”时期，我国全面开启了建设城乡一体化社会保险体系的进程。2011年7月正式施行的《社会保险法》标志着我国社会保险进入法制化阶段，对养老保险体系相关重大问题予以了明确。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立更加公平可持续的社会保障制度，坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，整合城乡居民养老保险制度，推进机关事业单位养老保险制度改革，完善社会保险关系转移接续政策。新型农村养老保险制度(简称“新农保”)于2012年提前完成制度全覆盖目标，城镇居民养老保险制度(简称“城居保”)2011年启动试点，在短短两年内完成制度全覆盖目标，2014年国务院决定将“新农保”和“城居保”两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险，随后《城乡养老保险制度衔接暂行办法》出台，进一步推动城乡之间养老保险制度的有效衔接。养老保险“双轨制”改革取得重大突破，2015年国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，实行与缴费相挂钩的养老金待遇计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。同时，相关政策调整也正在加快研究，渐进式延迟退休年龄政策的基本方向已经确定。

“十二五”时期养老保险制度保持平稳发展。根据人力资源与社会保障部公布数据，截至2014年末，城镇职工基本养老保险的参保总人数已经突破3.4亿人，较“十一五”期末增长8400万人，其中，参保职工已经接近2.5亿人，离退休人员也超过8000万人。企业参保人员构成参保职工最重要主体，约占参保职工的70％。以2012年为例，参保职工总数为2.3亿人，其中，企业参保人数1.6亿人，占总参保人数的70.9％，以个体身份参保人数为5088万人，占总参保人数的22.1％，机关和事业单位的参保人数为1620万人，占比为7.0％。[2]农民工参加城镇职工养老保险的规模逐步扩大，2014年末参保人数约5000万人，但与城镇职工参保率相比，农民工养老保险的参保率仍然偏低，按照农民工总量估算的参保率仅为18.2％，按照国家统计局农民工监测调查的参保率更低，仅为15.7％。

从阶段性的动态趋势来看，伴随着我国经济增长放缓，“十二五”时期养老保险的发展速度也进入到相对平稳增长阶段。“十一五”时期参保总人数年均增速为6.5％，到“十二五”时期年均增速下降到4.7％(见表1，下页)。参保职工增长速度也有所下降，从“十一五”时期的6.5％下降到“十二五”时期的3.9％，离退休人员增长速度从“十一五”时期的6.3％下降到“十二五”时期的5.6％，但离退休人员增长速度已经超过在职人员增速。

城镇职工基本养老保险基金规模迅速扩大。2014年，养老保险基金收入突破2.5万亿元，基金支出也达到2.2万亿元，基金收支规模均相当于2000年的10倍之多，相当于2010年的2倍左右。2014年基金当期结余约3500亿元，基金累计结余已经突破3万亿元，较2000年增长30倍之多，较2010年也翻了一番。养老保险基金主要来源于面向用人单位和个人的保险费征缴收入，各级财政给予一定财政补贴，在2013年2.3万亿元的基金收入中，征缴收入为1.9万亿元，占比为82.2％，各级财政补贴3019亿元，占比为13.3％，其他来自利息等收入。

从动态趋势来看，基金增长速度趋于下降，尤其基金支出增速开始超越基金收入增长，当期结余规模已显拐点。“十五”期间基金收入和基金支出的年均增速分别为15.4％和11.7％。“十一五”期间分别提高到16.3％和16.6％，基金收入和支出的增速基本相当。“十二五”期间，基金收入年均增速下降到10.6％，基金支出增速下降到14.3％，基金支出增速已经超越基金收入。正因如此，基金当期结余从“十五”初期的100多亿元迅速扩大到“十二五”期间的4400多亿元，在2012年达到高峰之后出现拐点，2014年下降到3500亿元。基金累计结余达到相当规模，但增速趋于下降，“十一五”期间年均增速为22.9％，到“十二五”期间下降到13.0％。

城乡居民养老保险实现了突破性发展。2009年，“新农保”制度覆盖面为全国10％的县，2012年提前实现制度全覆盖，参保人数从2009年的8700万人增加到2011年末的约3.3亿人，覆盖率相应地从11％大幅提高到65％左右。2014年“新农保”与“城居保”合并，城乡居民养老保险参保人数突破5亿人，享受养老金待遇的城乡老年人达到1.4亿人。基金收支状况良好，2014年城乡居民养老保险总收入为2315亿元，总支出为1572亿元。当期结余为743亿元，累计结余达3843亿元。养老金待遇也进行了调整，城乡居民养老保险制度试点实施初期，国家制定的基础养老金为每月55元，从2015年开始，基础养老金标准统一提高到每月70元。二、养老保险制度的关键问题与挑战

我国正在经历人口结构变化与经济发展阶段转变的双重考验，人口老龄化进程加快，人口抚养比发生逆转并将快速提高，持续两位数的高速增长时代已经结束，经济增长放缓和结构调整成为新常态。现收现付制的养老保险体系将遭遇前所未有的重大挑战，制度的可持续性、公平性与效率损失问题将在“十三五”期间凸显。

(一)养老保险制度的可持续性

养老保险基金收入增长将明显放缓。基金收入主要受到两个方面因素影响：一是参保职工人数或覆盖率。劳动年龄人口开始绝对减少，新增参保人数主要依靠养老保险覆盖面扩大。现阶段，城镇正规部门就业人员基本上都已纳入保险体系，非正规部门灵活就业人员和一些中小企业的就业人员成为扩面的主要对象，但受到缴费负担过重、制度可携带性较差等约束，进一步扩大覆盖面的难度较大，逃避社保和中断缴费的现象突出，参保人数难以保持较快增长，“十二五”时期年均增速已经下降到3.9％。二是缴费基数或工资水平。工资增长伴随着经济增长放缓也趋于下降，2014年我国GDP增速下降到7.4％，全员劳动生产率增长7.0％，扣除价格因素后城镇居民人均可支配收入增长率下降到6.8％，城镇就业人员工资水平增速也持续下降，与工资水平直接挂钩的缴费基数增长同步减缓。养老保险的参保人数和缴费基数均呈现出增速放缓，基金收入可持续快速增长的局面也难以维持。

养老保险基金支出将持续快速增长。基金支出同样受到两个方面因素影响：一是离退休人数或制度赡养率。人口老龄化速度明显加快，2014年60岁及以上老年人口比例已经提高到15.5％，到2020年预计接近20％，享受养老金待遇的离退休人员将快速增长，超过参保职工的增速将是常态，过去十几年相对稳定的制度赡养率格局将被打破，赡养率提高将不可避免。二是养老金水平。2005年以来城镇企业职工养老金标准连续以10％增速上涨，企业退休人员的平均养老金已经从2005年的每月700元左右增长到2014年的2000多元，2015年仍将保持10％的增速。养老金待遇调整缺乏规范机制，养老金刚性的增长速度甚至已经超越同期GDP、劳动生产率、城镇居民可支配收入以及实际工资水平的增速。离退休人数和养老金待遇均保持快速增长，在乘数效应下基金支出必将出现递增的态势。

因此，基金收支平衡将持续恶化，“十三五”期间养老保险很可能出现当期收不抵支。2012年前后，养老保险基金当期结余达到4500亿元、当期结余率接近25％的顶峰，随后基金支出增速持续快于基金收入，当期结余呈现持续下降，收支平衡状况开始出现逆转。按照“十二五”时期的变动趋势，到2019年基金收支平衡状态就会被打破，当期结余下降到-618亿元，当期结余率为-1.5％(见图一，下页)。而且，这种基金平衡格局中政府财政还发挥了重要作用，若不考虑各级财政补贴，仅仅观察养老保险体系自身运转状况，2013年2.3万亿元基金收入中包含了财政补贴3019亿元①，扣除之后当期基金结余仅为1200亿元，当期结余率从18.6％下降到5.3％，按照目前趋势2016年就会出现当期收不抵支。可以预见，“十三五”期间养老保险体系将面临可持续性问题的重大挑战，基金收支平衡将出现根本性转折，养老保险体系将不得不依靠历史累计结余维系。

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