人社部长谈我国社保改革:破除养老保险的“双轨制”

按照党的十八届三中全会关于全面深化改革的总体部署，在全面建成小康社会的决定性阶段，必须紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，建立更加公平可持续的社会保障制度。加快推进社会保障领域的制度改革和创新，应准确把握新形势新要求，明确改革的基本原则和主要任务。

我国社会保障制度改革的历史进程

社会保障制度是现代国家一项重要的社会经济制度，主要包括社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业等内容，其中社会保险是社会保障制度的核心部分。改革开放以来，随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的深刻转变，我国社会保障制度实现了由政府和企业保障向社会保障、由职工保障向城乡全体居民保障的重大变革。

从党的十二大到党的十四大，作为经济体制和企业经营管理体制改革的配套措施，社会保障体系建设进入对计划经济时期劳动保险制度进行改革探索时期。这一时期，为配合国营企业转变经营机制和实行劳动合同制，落实企业在劳动、人事、分配方面的自主权，社会保障改革试点主要是立足于通过退休、待业等费用的社会统筹来解决企业负担畸轻畸重问题。1984年开始在全民和集体所有制企业实行退休费用社会统筹试点。1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出逐步建立基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度，改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，基本养老保险基金实行部分积累，并明确规定先由市、县级统筹，再逐步过渡到省级统筹。1986年国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》，首次在我国建立了企业职工待业保险制度，为企业实行劳动合同制度改革、搞活用工机制提供了制度保障。

从党的十四大到党的十六大，以建立社会主义市场经济体制为总体目标，社会保障体系建设进入各项制度全面改革和创新时期。党的十四大开启了以建立社会主义市场经济体制为目标的改革征程，党的十四届三中全会把社会保障制度列为社会主义市场经济体制基本框架的五大支柱之一，标志着我国社会保障制度改革进入一个重大转折时期。党的十四届三中全会明确提出了建立社会保障制度的基本原则、主要任务和总体目标，确立了实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险和医疗保险制度模式，要求进一步健全失业保险制度，普遍建立企业工伤保险制度，建立政事分开、统一管理的社会保障管理体制。经过改革试点，1994年颁布的劳动法专章规定了社会保险。1994年和1996年劳动部先后颁布《企业职工生育保险试行办法》和《企业职工工伤保险试行办法》，规范建立了社会化的职工工伤、生育保险制度。1995年国务院转发民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见，提出探索建立以农民个人缴费为主、集体缴费为辅、国家政策扶持的农村社会养老保险制度(老农保)。1997年国务院发布关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定，规定了统一的缴费比例、个人账户规模、基本养老金计发办法和基金管理办法。1998年国务院作出关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定，开始对原公费、劳保医疗制度进行改革，明确要求在全国范围内建立社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度，覆盖城镇所有用人单位及其职工。1994年国务院颁布关于深化城镇住房制度改革的决定，1998年又对进一步深化城镇住房制度改革作出部署，提出建立和完善以经济适用住房为主体的多层次城镇住房供应体系。1999年国务院发布《失业保险条例》，以法规形式规范完善了失业保险制度，将原来只适用于国有企业的“待业保险制度”扩展到所有城镇企事业单位及其职工，将只由企业缴费改为由用人单位和职工个人共同缴费;颁布《城市居民最低生活保障条例》，规范了城市贫困居民社会救助工作;颁布《社会保险费征缴暂行条例》，明确了社会保险费征缴和基金实行收支两条线管理等政策，建立了社会保险基金监管制度。1998年国务院机构改革方案决定在原劳动部基础上成立劳动和社会保障部，初步理顺了社会保险管理体制。

从党的十六大到党的十八大，以统筹城乡发展为显著标志，社会保障体系建设进入城乡统筹、全民覆盖、全面发展时期。党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，将社会保障体系比较健全作为一项重要指标，对城乡社会保障制度改革提出新的要求。党的十六届三中全会和党的十七大把社会保障制度改革作为统筹城乡发展、构建和谐社会、保障和改善民生的重点任务并作出部署。在总结东北三省试点经验基础上，国务院陆续出台了完善企业职工基本养老保险制度的政策措施，要求逐步做实个人账户，解决农民工、被征地农民的社会保障问题，制定城镇企业职工基本养老保险关系转移接续政策，普遍建立养老保险省级统筹制度。2003年国务院决定开展建立新型农村合作医疗制度试点，2007年开展城镇居民基本医疗保险试点。2007年国务院决定在全国建立农村最低生活保障制度，到2012年底总体实现城乡低保应保尽保。2009年国务院决定开展新型农村社会养老保险试点，2011年开展城镇居民社会养老保险试点，到2012年底实现制度全覆盖。2003年国务院提出加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度，2007年开始加快推进住房保障制度改革，加大政府对城市保障性住房、城市棚户区改造和农村危房改造的投入力度，重点解决城乡住房困难群体的住房问题。在此期间，国家还制定实施了支持发展企业年金、商业保险和城乡医疗救助的政策措施，多层次的社会保障体系框架初步形成。

推进社会保障制度改革必须把握的基本原则

社会保障制度建设关乎基本民生改善和社会公平正义，是实现基本公共服务均等化的重要体现，社会关注度高，利益诉求多样。特别是在我国人口老龄化加剧和城镇化进程加快的新形势下，深化社会保障制度改革的任务更加艰巨和紧迫。为确保改革稳步推进、取得实效，必须牢牢把握以下基本原则。

坚持从基本国情出发，以实现社会保障全覆盖、保基本为优先目标。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力发展水平总体上还比较低，城乡和地区之间发展差距比较大，社会保障制度发展的经济基础仍然比较薄弱，统筹兼顾的难度依然很大。在社会保障制度改革进程中，要善于把我国基本国情与社会保障事业发展规律结合起来，巩固完善具有中国特色的社会保障制度模式，坚持与经济社会发展水平相适应，恰当把握改革的进度和力度;从我国人口结构、城乡二元结构正在发生显著变化的实际出发，积极应对人口老龄化加快给社会保障制度带来的严峻挑战，努力推进城乡社会保障统筹发展;以全覆盖、保基本为优先目标，尽力而为、量力而行，扩大社会保障覆盖范围，稳步提高各项社会保障待遇标准，既要让城乡居民更多分享改革发展成果，又要引导广大人民群众形成对社会保障的合理预期。

加强顶层设计，增强制度的公平性和可持续性，增强改革的整体性和协调性。社会保障是由多项具体制度构成的制度体系，各项制度既相互独立又紧密联系，既关乎当前又涉及长远。社会保障制度改革必须充分考虑这些基本特点。要在坚持公平与效率、权利与义务、统一性与灵活性相结合的同时，更加注重增强制度的公平性和激励约束功能，实现人人享有基本社会保障;在着力解决现实突出问题的同时，更加注重增强制度的可持续性，实现社会保障制度长期稳定运行;在坚持不懈地推进单项社会保障制度改革完善的同时，更加注重从整体上进行制度的顶层设计，实现各项制度的有效整合和成熟定型;在合理确定和发挥各项制度的基本功能作用的同时，更加注重各项制度之间的相互协调，实现不同制度之间的顺利转换衔接。

坚持试点先行，及时总结推广改革创新经验。社会保障制度改革关系广大人民群众的切身利益，必须积极稳妥地推进。30多年来的实践表明，社会保障制度改革必须坚持试点先行，通过试点掌握规律、积累经验、探索途径，在总结试点经验的基础上逐步推开。要充分考虑各方面的承受能力，合理把握改革的节奏和力度，避免因局部利益调整带来社会不稳定;积极鼓励基层大胆创新，并及时把成功的经验做法上升为普遍性政策和法规制度，使各项社会保障制度在创新实践中不断完善。

坚持科学民主决策，加强对改革方案的研究论证和改革实施的社会监督。社会保障制度改革是一项涉及多领域、多学科的系统工程，复杂性、敏感性都很强，必须按照科学严谨、公开透明的程序进行决策。在设计制订改革方案前，要深入开展调查研究、反复进行理论研究，使方案更加符合客观实际、更好遵循客观规律;在研究形成改革方案时，要充分听取专家意见、广泛征求公众意见，使方案更加具有可行性、更好体现社会意愿;在发布实施改革方案后，要深入细致地进行宣传解读、及时跟踪督导改革进程，实事求是地向社会通报改革成效和存在的矛盾，注重健全社会监督机制、畅通社会监督渠道，使广大人民群众对改革拥有更加充分的知情权，以更高的热情参与到社会保障制度改革进程中来。

新时期我国社会保障制度改革的重点任务

党的十八大把社会保障全民覆盖作为全面建成小康社会的重要目标，要求坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。党的十八届三中全会进一步提出建立更加公平可持续的社会保障制度的改革目标，标志着我国社会保障制度改革进入一个新的重要时期。在这一新的重要时期，改革的重点任务有以下几项。

加快推进社会保险制度改革。一是坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。稳定统账结合的基本制度模式并逐渐定型。以健全机制、明确责任、确保参保人权益为主要内容，进一步完善个人账户制度。逐步实现基础养老金全国统筹，以更高层次的社会统筹来更充分地体现社会公平，更有效地利用社会保障资金造福人民群众。对养老保险基金收支平衡进行精算预测，为养老保险制度可持续稳定运行提供可靠依据。二是推进机关事业单位养老保险制度改革。按照社会统筹与个人账户相结合的基本模式，改革机关和事业单位养老保险制度，破除养老保险“双轨制”，同时建立体现机关事业单位特点的职业年金制度。三是整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。把现行的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险整合为统一的城乡居民基本养老保险制度，把现行的新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度整合为统一的城乡居民基本医疗保险制度，实现城乡居民在制度上的公平和公共资源上的共享。四是完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。适应劳动者就业流动性增强的需要，以统筹城乡和异地就医结算为重点，进一步完善社会保险关系转移接续政策。在扩大参保缴费覆盖面、增强基金平衡能力的前提下，适时适当降低社会保险费率，有效平衡国家、单位和个人的负担。

加快建立健全保证社会保障制度可持续发展的体制机制。一是健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度。明确政府所承担的社会保障责任，更好发挥公共财政在民生保障中的作用。通过实施预算管理，增强社会保障资金管理使用的透明度和约束力。二是建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。以职工和居民收入为基础合理确定社会保障水平，建立综合考虑收入增长、物价变动等主要因素的正常调整机制，实现社会保障待遇与经济社会发展相联系的持续、有序、合理增长。三是加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营。在确保当期养老金发放和保证基金安全的前提下，积极稳妥推进基金的市场化、多元化投资运营，健全基金监管体制，实现保值增值。加强对社保基金的法律监督、行政监督和社会监督，确保基金安全和有效使用。四是研究制定渐进式延迟退休年龄政策。综合考虑我国人口结构、就业结构变化趋势和社会保障可持续发展要求，采取与此相适应的渐进式调整延迟退休年龄办法，逐步完善职工退休年龄政策。五是健全社会保障管理体制和经办服务体系。根据社会保障制度新的改革发展变化，及时调整社会保障行政管理体制，着力整合行政管理职能，提高行政管理效率。加强社会保障经办管理服务规范化、标准化、信息化建设，优化经办服务流程，建立标准统一、全国联网的社会保障管理信息系统，实现精确管理和便捷服务。

加快推进多层次社会保障体系建设。一是推进城乡最低生活保障制度统筹发展。在不断完善城乡最低生活保障制度的同时，把着力点逐步转向城乡统筹，推进城乡制度整合和待遇衔接。二是改革和完善住房保障制度。建立健全符合国情的住房保障和供应体系，积极探索保障性住房建设、管理、分配的有效方式，更加公平有效地解决住房困难群众的住房问题。建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制，着力提高住房公积金使用效率。三是积极发展补充社会保险和商业保险。制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金等补充社会保险和各类商业保险，构建多层次社会保障体系。四是健全特殊群体的服务保障制度。积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业，更好满足老年人特殊的服务保障需求。健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系，重点围绕留守人员的基本生活保障、教育、就业、卫生健康、思想情感等方面实施有效的关爱服务。健全残疾人权益保障制度，大力营造尊重残疾人的良好社会氛围，让残疾人平等享有各种社会权益。健全困境儿童分类保障制度，完善工作机制和监管机制，加强政策制度创新和服务体系建设。

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