傅蔚冈：如何应对日益扩大的城乡养老差距

据中国社科院近期发布的2014年《社会蓝皮书》中显示：2012年，城镇基本养老保险和新农保的参保率分别呈上升趋势，其中，城镇职工人均养老金水平已达2.09万元，新农保为859.15元，两者养老金水平相差24倍之多。如何看待并解决城乡养老差距，已经成为城镇化能否成功的重要因素。

在企业里做过人事工作的人都知道，单位除了发给你工资之外，还需要额外支付“五险一金”，而这些金额约占工资总额的42%(以上海为例，21%的养老保险、11%的医疗保险、1.5%的失业保险、1%的生育保险、0.5%的工伤保险和7%的基本住房公积金)，退休职工所获得的养老金就是从在职员工缴纳相当于工资21%的社会保险费中支出。

单从理论上来说，城乡两者之间的差距不应该这么大，因为在现收现付的养老金体系下，城镇居民现在所获得的养老金并不是因为自己过去的劳动积累，而是源于目前上班族的贡献。既然城乡居民的退休金都不是自己过去创造的财富，他们应该一碗水端平才对，为什么会有现在这种差距?

当然，这种思路也会遭受各种质疑，最可能提起的问题是，在上世纪90年代以前中国的收入分配制度是采用“低工资、高积累”模式，这意味着目前的工业化成就中都有过去退休职工的功劳。不顾他们过去的贡献和农民平均是不是对历史的背叛?这种疑问听起来好像很有道理，而且言之凿凿，但实际上也经不起推敲。

第一，尽管过去的高积累低工资是事实，但这并不意味着过去的积累就自然而然成为今天的资产。中国之所以有今天的成就，很大程度上是源于1998年的住房制度改革和2002年加入W TO，而这些成就的取得在很大程度上和2002年以前退休的员工无关。第二，如果说第一种观点成立，那么中国农民更应该有资格获得和城镇居民一样的退休金才对，因为从1949年以来，中国城市建设或者说工业建设的成就很大程度上是基于城乡剪刀差而获得：政府极力压低农产品的价格，而提高工业品的价格。

当然，理论的完美并不能够成为实际的政策依据，因为制度要运行还必须考虑可操作性，假如真的要让农民和城镇居民享受同等的社会保障— 尤其是养老保障，那最有可能出现的情况是会增加目前在职员工的负担— 也就是企业的负担，而沉重的社会养老成本负担将会扼杀企业的活力。而过去的实践表明，制度设计如果只是从愿望出发而不考虑现实约束，最终往往并不可行，甚至会导致全局性难题— 计划经济的养老制度就是如此。从这一点来看，社会保障的城乡分治是现有制度路径下的次优选择。

不过承认城乡分治的现实却并不意味着我们应该任由这种制度鸿沟继续扩大，否则过于悬殊的差距会成为影响社会和谐的重要导火索，在中国快速城镇化的背景下，这一现象更值得关注。

首先，在城乡分治的养老体系下，刚进入城市的年轻人群承担了不成比例的负担。这部分群体既要为城市里的已退休人员缴纳养老金，同时还要为自己的农村父母进行强制储蓄—因为他们的父母并不能够从当下公共的养老体系中受益，而只能是通过家庭养老的方式解决。

其次，分省统筹的养老金制度也不利于建设一个统一的劳动力市场。在目前的户籍制度下，绝大多数进城务工者无法取得所在城市的户籍，但他们却还是要和城市居民一样缴纳养老金— 近年来随着城市老龄化进程加快，各地政府愈加注意非户籍居民的养老金缴纳记录，几乎成为买房买车的必需要件。但需要指出的是，由于统筹层级过低，特别是在农村尚未开始养老保险的时候，他们所缴纳的款项绝大部分都被留在城市，为城市里的养老保险作贡献。但是自己或者自己父母的养老保险，只能通过自己的储蓄来解决。

再次，越来越高的城市养老水平会成为构筑统一养老体系的障碍。就在几天前，国务院又一次提高了退休职工的养老金水平，已经是连续10年提高。提高养老金水平当然有助于养老，但一次次的提高却使得统一城乡养老水平不再可能，因为目前的企业不可能承担如此之高的社保缴费比例。

著名经济学家、曾任IM F首席经济学家的印度央行行长拉詹曾经对发展中国家的社会保障制度提出过这样一个建议，“扩大保障的覆盖面，把保障数额控制在最低水平，而让公民自己选择是否需要扩大保障水平，他们还可以更多借助私人部门，而避免建立一个自我强化的官僚体系。”之所以这么建议主要是基于发达国家的教训— 他们的碎片化养老更多的是各种政治利益角逐的产物，而不是为了一个更为公平和有效率的社会保障制度。而发展中国家正规的保障体系还很少，大都依靠社会的习惯体系，且在社会保障方面的开支水平还很低，因此拉詹认为这样就可以避免发达国家曾经犯过的错误。

拉詹的这个建议对当下中国非常有意义。尽管中国目前城镇职工养老体系在不断扩大，截至2011年底，全国城镇基本养老保险的参保人数已经达到 2.84亿人，而中国在2012年的劳动年龄人口数量为9.37亿人，这意味着还有近三分之二的人口并未享受基本养老保险。在这个制度约束下，最需要做的不是努力扩大基本养老保险的参保人数和提高养老保险水平，而是适当维持现有养老水平，同时减轻在职职工的养老负担，让在职职工的养老保障更加市场化，也为今后城乡统一的养老保障打下基础。

针对日益扩大的城乡养老差距，我们做好应对的准备了吗?

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