国外养老保险立法

【中国社保网 养老保险条例】建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，不仅是社会稳定和国家长治久安的重要保证，也是实现社会保障权这一基本人权的现实途径。养老保险是影响最大、涉及面最广的社会保障项目，养老保险立法的完善是衡量一个国家社会保障完备程度的重要标志。

新中国建立后，特别是改革开放以来，我国养老保险立法取得了一定的成就，通过立法，我国初步搭建了由国家基本养老保险、企业年金、个人储蓄性养老保险组成的多层次体系框架，实行了企业与职工个人共同缴费，国家财政补助的筹资政策;建立了社会统筹与个人帐户相结合的制度模式。但我们也应清醒地看到，在我国的养老保险制度建立过程中国家责任始终未能明确定位，立法滞后，立法的层次和效力低，这与我国社会快速老年化进程不相适应，也与养老保险在社会经济生活中重要地位不符。十届人大二次会议通过的宪法修正案中第十四条第四款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，因此完善我国养老保险立法已迫在眉睫。

相比较于我国养老保险立法短暂的历史，西方国家及一些新兴的发展中国家已经历了一个发展改革过程，走向了相对成熟的阶段。剖析国外的养老保险立法，从中获取有益的启示，对建立健全我国的养老保险立法具有现实意义。

一、国外养老保险立法的发展演变与立法模式

养老保险立法最早可追溯到法国。1669年法国的《年金法》规定，对于不能从事海上工作的老年海员发给养老金。这一规定开创了养老保险立法之先河，但由于当时此规定不可能普遍实行，故仅被为视为现代养老保险制度的端倪。

(一)以德国为代表的权利义务均衡型的养老保险立法

现代严格意义上的养老保险立法肇始于19世纪末的德国。德意志帝国于1883年、1884年和1889年颁布了《疾病保险法》、《工伤保险法》和《伤残及养老保险法》，其保障对象为工商业和手工业工人。1911年上述三部法律被编纂为《帝国保险法》，同年还通过了《职员养老保险法》，至此，德国建立起养老保险制度，确立了社会保险的基本思想和原则。二战后随着经济的发展，当时的联邦德国于1957年、1972年、1975年和1992年不断地通过立法扩大养老保险的适用范围，其中1975年编纂了专门的《社会法典》，养老保险制度是整个法典的第六部分，1989年、1993年又颁布了《养老金改革法》和《补充养老保险法》。上述立法和法律修订使德国的养老保险制度能够不断地适应市场经济发展的需要。目前德国的养老保险分为三类：第一类是为退休人员提供养老金;第二类是为就业能力降低者在退休后提供的养老金;第三类是为投保人死亡后提供的遗属养老金。在养老金的筹集上，1957年以前采取的是资金积累模式，1957年以后改为现收现付制。养老保险费按统一比例缴纳，每年由国家统一规定缴费比例，具体由雇主和雇员各承担50%，国家财政要支付入不敷出的部分。德国的养老保险法律规定养老金计算以保障基本生活为标准，并与工资、缴费挂钩，同时养老金要定期分享社会经济带来的成果，标准每年随雇员收入的变化而变化。目前总的来说，德国的养老保险法已较为全面地规定了法定养老保险的适用范围、资金来源、缴费标准和筹集方法等。

德国养老保险立法模式的特征是，在筹资方式上实行“现收现付”制，养老保险费用由国家、雇主和劳动者三方负担，政府(国家)一般为最后的保证，养老保险的待遇给付标准与劳动者的收入和养老保险缴费相联系。这一方面突出了养老保险制度中三方的权利义务关系，另一方面以维护社会安全和国民经济稳定及均衡发展为目标，既有公平的内涵，也强调自主与安全。该模式现已为美国、日本等采纳。

(二)以英国为代表的福利型的养老保险立法

英国1908年通过《养老金法》，确立了养老保险制度。该法规定，凡年满70周岁且经调查证实生活确有困难者，可以得到国家税收提供的养老金，养老金额对所有的人数目相等。1942年受政府委托牛津大学教授贝弗里奇就当时的社会保险情况和及有关服务机构的工作效率进行全面调查，发表了著名的《社会保险及相关服务》(Social Insurance and Allied Services)的报告，目标是创造一个社会安全制度，以适当地满足每一个国民在遭遇任何风险时的需求。该计划迅速为英国政府采纳，从此，英国开始了“从摇篮到坟墓”的福利国家立法。1946年英国政府颁布了国民保险法，实行强制性全民保险制度，建立了均一费率的国家养老金制度，即雇员不论其收入多少，均按统一的标准交纳保险费，并按统一标准享受保险待遇。1958年政府通过法令实行了与工资挂钩的累进缴费制，并补充标准较低的均一费率的国家养老金制。进入70年代以来，英国政府加大了养老保险立法改革的力度，1975年、1993年、1995年均通过立法对老年的退休金作了更新与修订，1999年又通过《福利改革和养老金法》，对与收入相关的养老金计划进一步调整，大幅度提高收益水平。

英国的养老保险立法模式在筹资方式上实行完全的“现收现付”制，养老保险费全部来源于政府税收，个人不需缴费，享受养老金的对象为全体社会成员。这一福利型养老保险立法模式的特点为：一是推崇公平至上;二是强调普遍性，即保障对象的普遍性和保障项目的全面性;三是国家财政负担相对较重，保障经费由国家通过国民收入的再分配来实施，社会保障总支出占国民生产总值的比重较高。该模式现已为瑞典等国所采用。

(三)以智利、新加坡代表的强制储蓄型的养老保险立法

随着全球性人口老年化进程加快和养老保险的保障范围和待遇的日益扩展与提高，西方工业化国家的养老保险制度的财政支付压力凸现，如何进行养老保险立法的改革与完善，世界各国都在积极地探索。在此大背景下，出现了一些新型的养老保险制度，典型的有智利模式和新加坡模式。

智利早在1924年就建立起公共养老保险制度，采用现收现付模式，具有较强的收入再分配功能，但也存在着管理混乱，缴费标准、享受条件不统一的弊端。1979年，智利对养老保险进行改革，将原来的现收现付改为个人帐户强制储蓄，费用由个人缴纳，将私营部门引入养老保险管理机制中，成立养老基金管理公司，直接管理与运营个人帐户中养老基金的收缴、支付、投资等具体事宜;政府负责对养老基金管理公司的监管，并承担最后的风险，即在养老保险基金管理公司投资失败，准备金和现金准备金均不能保证最低收益时，由政府予以补贴。该养老保险的特征是养老金由私营机构运营，提高了服务和管理的水平，促进了储蓄率的提高和资本市场的发育，减轻了企业和国家的负担，但它在强调养老金的储蓄功能的同时，弱化了再分配功能，偏离了养老保险的社会共济的方向。

新加坡于1955年颁布《中央公积金法》，建立由政府、雇主和雇员共同参与的强制储蓄性养老保险。公积金法规定，凡工薪收入者，无论是公务员、职员，都要参加中央公积金计划，按时足额缴纳公积金，公积金由雇主和雇员共同缴纳。参加中央公积金的成员有三个帐户：普通帐户、保健储蓄帐户和特别帐户，养老金由普通帐户支取。中央公积金计划完全是个人帐户式的，没有任何形式的统筹，不具备社会再分配功能，强调激励机制，政府主要起引导作用。

上述智利、新加坡的养老保险立法模式采用筹资的完全积累制，征集的养老基金以个人名义存入个人帐户。这种强制储蓄型养老保险立法模式以储蓄功能为出发点，在立法的价值取向上更注重最大限度地发挥养老保险效率，减轻了政府或企业(雇主)的责任，强调自我保障原则，缺陷是不能对养老保险基金进行必要的再分配和不能发挥社会保障的互助功能。

二、国外养老保险立法的启示

从国外养老保险立法的发展演变来考量，尽管各国在养老保险的筹资模式、待遇水平等方面有着各自的选择，但在建立养老保险法律制度过程中，国家政府始终发挥着主导作用，立法先行，为养老保险制度的运行提供良好的法律环境，同时立法发展与社会发展阶段和经济发展水平相适应。

(一)立法先行，提高立法层次

从养老保险制度的发展历史和一般规律来看，总是先有养老保险方面的立法，而后才有养老保险项目的具体实践，这一规律工业化国家尤为明显。即使部分发展中国家并未完全遵循这一规律，但先有养老保险政策后有养老保险实践仍然是成立的。各国的养老保险制度的确立都是立法先行，借助法律的强制手段来切实保障个人的养老保险权。事实上，养老保险既是一项社会经济制度，同时也是一项法律制度，其内容精细丰富，实施时间跨度大，需要极大的稳定性和连续性，如果没有法律的规制，要顺利落实几乎是不可能的，由此必然需要立法先行。

从价值和程序上考察，国家立法机关制定法律时最为审慎，须广泛地征求意见，遵循严格的立法程序，程序上的审慎有助于立法质量的提高。而事关每个人年老基本生活保障的养老保险法也只有由民众选举出来作为民意代言人身份的立法机构来制定，才能充分汇集国民或绝大多数国民在养老保险方面的意愿，也才更具合理性。国外养老保险建设的经验显示，无论是德、英等发达国家，还是智利、新加坡等发展中国家，无一例外都由立法机关组织进行的。立法先行正是现代养老保险制度作为社会政策和一种国家制度安排的特征的具体体现。

(二)发挥国家的主导作用

现代社会养老保险是政府管理的一项社会事务，政府本身也是养老保险法律关系的重要主体，政府在建立养老保险法律制度过程中发挥着主导作用。养老保险法律所调整的是利益冲突关系，经营者为追求利润，降低人工成本，不会主动为养老保险基金增加投入，社会各弱势群体为了分享社会发展成果，又要求实现社会公平。国家应当而且也能够主动地利用对社会的干预手段，通过立法，调整利益冲突，推动建立符合社会公共利益的社会保障制度。养老保险从“家庭自我保障”和“慈善救济”发展到现代意义上的社会保障正是各国政府运用法律手段强制推行的结果。

当工业文明取代农业文明，传统的家庭养老保障功能随之衰退。自由市场经济时期，崇尚自由放任，主张国家不干预原则，这一时期的国家还未把对社会成员的生存保障纳入其职责范围。19世纪后期，德国的铁血宰相俾斯麦发挥了一个非常现代化的国家观点，即“现代国家的逐步进化要求国家不但应该完成其维护现存权利的使命，同时也应该通过适当制度的建立，积极主动地改善其全体成员的福利。”随着资本主义从自由竞争向垄断过渡，自由放任的不干预理论失灵，国家干预理论流行，主张通过扩大政府权力、制定社会保障法来改善社会福利。由此包括养老保险在内的社会保障便成为政府的一项社会责任。

世界各国的养老保险法，一般说来，政府也都是责任主体。在实行英国福利型立法模式的国家中，政府直接是惟一主体，政府在社会保障中介入的范围最广，行使了从立法、资金提供到管理的职能。在实行德国传统型立法模式下，政府只是责任主体之一，主要职能是通过立法强制企业和个人按比例缴纳养老保险费，资金来源以政府、企业、个人三方共同承担为原则。

即使是从以智利和新加坡为代表的私人主导型养老保险立法模式来考量，政府的作用也是显而易见的。新加坡的养老保险法律制度中，尽管政府在资金筹集方面不承担责任，但政府通过立法，积极发挥引导作用，加强对中央公积金的支持，例如政府除了对雇主和雇员缴纳的公积金免征所得税，还给与中央公积金会员一定的补助，国家通过让税等的形式，间接体现了政府的财政责任。智利政府也非完全放任，而是在立法和监管方面尽责，养老金由公共部门管理改为私人机构运营，但政府负责对养老基金管理公司的监管，并承担最后的风险。

(三)立法与经济发展水平相适应

养老保险是国家有组织地运用经济手段，解决社会成员的养老需求。一方面其目标首先是为解决社会成员的养老问题服务的，与特定的社会时期、特定的社会结构等紧密地联系在一起的;另一方面所采用的主要是经济手段，必须有相应的经济基础。在生产力不发达、经济落后的时代或社会里，即使社会成员有着养老保险的需求，国家和社会可能无法真正满足，因为没有经济基础便不可能实施养老保险。而在一定的经济基础条件下，如果过分追求社会保障的规模和水平，也会带来政府财政不堪重负的后果。只有有了雄厚的经济实力，养老保险的规模和水平才有望拓展与提高。

世界各国的养老保险法律制度，都不是凭空建立起来的，立法所确定的保障对象、项目、待遇水平，无一不受到本国社会经济发展阶段和经济发展水平的制约和影响，各国也无一不是从本国的国情出发，制定相应的养老保险立法和养老保险措施。随着经济的发展，各国的养老保险法律制度都呈现出保障对象的范围由窄到宽、项目由少到多、待遇标准由低到高的共同特点。可见，养老保险的发展水平是受经济发展水平制约，而且必须适应经济发展的水平。

“国外养老保险立法”由中国社保网收集整理编辑。

本文地址：http://www.shebaodata.com/zhishi/yanglao/10372.html

为了社保知识的普及、信息的传播，中国社保网欢迎您转载分享。但请注明文章出处并保留完整链接。否则我们将保留追究其版权责任的权利！