养老保险基金危机的成因与对策

【中国社保网 养老保险金】21世纪，我国已步入人口老龄化社会，养老保险金支付也进入高峰期。在确保离退休人员养老金按时足额发放的同时，养老保险基金收不抵支、资金短缺的现象日益突出，养老保险基金进入紧张运行状态，一些地方甚至出现了基金赤字运转的局面。这一问题的存在，直接影响着我国养老保险制度的运行及其作用的发挥，因此探讨我国养老保险基金危机的成因，并寻找摆脱危机的对策显得尤为迫切。

一、我国养老保险基金危机的成因

造成我国养老保险基金危机的原因是多方面的，既有养老金供给方面的原因，又有养老金需求方面的原因;既有制度设计层面的原因，又有具体操作层面的原因;既有历史的原因，又有一些现实的原因;同时，还有一些特殊的原因。具体说来，有如下几个方面：

1.人口老龄化程度加剧，养老保险基金负担系数提高。人口老龄化是指老年人口在总人口中所占的比重不断增高的趋势。在发达国家通常是进入产业化社会后、在经济发展水平较高时才出现人口老龄化现象的，且老龄化的速度较慢，即所谓“先富后老”，经济发展为人口老化所带来的社会问题的解决作了充分的物质准备。而在我国则是在经济发展尚处于工业化初级阶段，经济建设急需资金的情况下社会即步入老龄化，且老龄化的速度很快，致使资金配置陷入矛盾之中，给社会造成始料不及的困难和问题。改革开放以来我国人口老龄化速度加快，特别是城镇企业的职工队伍严重老化，据原国家计委经济研究所等单位的《中国劳动就业与社会养老保障发展战略研究报告》测算，我国在职职工与退休职工的比例是：1978年为15：1，1982年是11：1，1988年是6.4：1，1996年是5.6：1，2000年是5：1，据预测到2030年在职职工与离退休职工之比将达到3.3B1，退出劳动岗位需要赡养的人口越来越多，导致老年人口赡养系数不断上升，对养老金的需求必然越来越大。

2.养老保险待遇不断攀升，养老保险基金支付压力加大。(1)20世纪80年代中后期，各地为弥补工资物价指数的上涨，自行提高了养老保险金替代率。据调查，我国绝大部分地区养老金的替代率在90%以上，有10个省、自治区的平均替代率超过100%，其中最高的已达125%。(2)随着工资制度的改革，特别是一些实行岗位技能工资的地区和企业，养老金的计发基数迅速提高。(3)自1992年开始，各地相继进行了两次养老金计发办法的改革，考虑到养老待遇的刚性，改革计发办法遵循“新老待遇对比，就高不就低”的原则，致使新办法不仅不能降低待遇水平，而且为减少改革的阻力，新办法的待遇往往都高于老办法。(4)不同的离退休人员群体之间(主要是企业与机关事业单位)由于政策不衔接，互相攀比，使养老待遇(特别是养老金)不仅没有降低，而且继续攀升。(5)为弥补物资和工资指数增长对待遇水平尚低的离退休人员群体的影响，国家建立了调整机制，每年给离退休人员按工资增长率的一定比例提高待遇，这种调整具有普遍性，这些都极大地提高了养老基金的需求总量。

3.大量在职职工提前退休，养老保险基金当期支出规模扩大。据对上海、广东、山东等13个省、市的调查，从1995年至1997年3年间，新增离退休人员164.4万人，其中提前退休人员为51.7万人，占当期离退休人员总数的31.4%，年支付提前退休的养老金为18.8亿元，占当期离退休金总额的23.5%【1】。提前退休的原因是多方面的：其一，养老保险金替代率高直接诱发提前退休。我国绝大部分地区养老金的替代率均在90%以上，这样，在由计划经济向市场经济转轨时期，相当一部分企业亏损严重，职工大量下岗，部分职工对自创门路、自谋职业缺乏信心，由于养老金高替代率的诱发，产生了不如早些退休，到社会保障机构领取一份稳定的养老金收入的想法;其二，为解决下岗职工的安置问题，有关政策曾规定，下岗人员可实行多渠道分流，各地方和企业可根据实际情况，采取提前退休、内部退养等分流政策，一些企业迫于就业的压力，并受经济利益的驱动，把提前退休当作减员脱困、减员增效的良方，甚至违规给大批在职职工办理提前退休手续，将负担转嫁给社会。

由于提前退休办法的出台，我国在一段时间离退人员大幅度增长。一方面，这些提前退休职工的工资收入将退出缴费基数，使养老金的提取大幅度减少;另一方面，随着社会化发放的全面推行，按时足额发放离退休人员的养老金乃政府的一项重任;这批提前退休职工又要领取养老金，这无形中增加了退休费用的当期支出。

4.基金收缴率下降，养老保险基金供款不足。养老保险基金征缴是养老保险制度运行的核心。我国养老保险基金收缴率逐年下降已是事实，全国养老保险基金收缴率1993年为93.3%，1996年为92.5%，1998年为90.24%，其中有部分省份低于85%，1999年为88.84%【2】。据有关资料显示，从1993年到1999年因养老保险基金收缴率不到位一项，就造成欠收养老基金472亿元。据国家劳动社会保障部公布的数字，2001年1月至8月全国企业欠缴基本养老保险费千万元以上的有20余家【3】。企业拖欠养老保险费，使基金收缴率下降，其原因是多方面的：其一是企业经济效益滑坡，困难企业较多，客观上无力支付职工的养老保险费。其二是企业的短期行为。有的企业领导只顾眼前利益，缺乏长远考虑，只求完成承包期内的经济指标;不少负担轻的企业、效益好的企业不愿意参加养老保险的社会统筹。目前，我国有约四分之一的城镇从业人员尚未参加养老保险，不少企业千方百计拒缴养老保险基金，为逃避缴纳养老保险基金的义务，甚至采取在多家银行开设帐户、隐蔽开户等手段达到少缴费、不缴费的目的。其三是部分企业借改革、改制之机，进行企业重组，为减轻重组后企业的负担，将下岗职工、老弱病残人员当包袱甩给原企业，使原企业成为“空壳”，银行帐户成为空户，社会保险机构收缴无着落。其四是一部分企业资不抵债，被迫破产，按照《中华人民共和国破产法》规定，破产企业所欠职工工资和劳保费用被列为第一清偿顺序，同时，在进行资产清偿时应为该企业离退休人员留足10年的养老金，然而，在实际执行中，由于资产变现难，甚至不能变现等原因，欠缴的养老保险费和预留的养老金实际上是一笔空帐。基于以上原因，给养老保险基金征缴带来了很大的困难，使基金征缴率逐年下降，养老保险基金积累减少，从而直接降低了基金的支付能力。

5.统筹层次低且条块分割，养老保险基金调剂功能不强。我国养老保险基金的筹集，自1986年始推行社会统筹及社会统筹与个人帐户相结合的筹集模式，从其实施的情况来看并不理想。到目前为止，我国养老保险基金统筹层次还较低，调剂范围还比较狭窄，基金的使用效率不高，大多数还仅限于县级范围或地市范围。由于经济发展的不平衡，各地养老基金的供给能力与需求压力各不相同，在经济发达、人口年龄结构年轻的地区或城市，积累的养老保险基金较多，但经济落后、人口年龄结构老化的地区或城市则积累的养老保险基金较少，少数地区甚至入不敷出。这样，一方面，部分发达地区或城市养老保险基金积累较多，另一方面，部分不发达地区的离退休人员不能按时足额领取养老金，同时经国务院批准电力、交通、邮电等11个行业部门在相当长的一段时间内实行行业统筹，不参加地方养老保险统筹，在相当大的程度上影响了地方统筹基金的供给，尽管行业统筹工作于1998年初月底向当地社会保险管理机构移交完毕，并按先移交，后调整原则，参加所在地区的社会统筹，但其实施期间所产生的后遗症以及行业移交前的不规范操作(如突击花钱、扩大统筹项目、提高支付标准、调低缴费率等)，在短期内是难以消除的。这样养老保险基金不能在较大范围内相互调剂，使经济发达地区养老保险基金的积累不能补足经济落后地区养老保险基金的欠缺，在总体上影响了养老保险基金使用效率。

6.养老保险基金管理不善，使用效率不高。我国养老保险制度通过十多年的改革与发展，已形成了一定规模的沉淀基金，但对这部分滚存结余基金存在管理不善、使用不当的问题，具体说来表现为：其一，挤占、挪用养老保险基金，使基金的安全完整性受到损害。对结余的养老保险基金，各地各级政府部门及社会方方面面都在以各种形式打基金的主意，虽然劳动保障部门有明确的规定“任何组织和个人不得挪用社会保险基金”，但是，有的以政府行政手段强行借用基金投入地方性生产建设项目而长期无法回收;有的旅游热点城市动用数目惊人的养老保险基础搞所谓的“老年活动中心”，而实质上是一个活脱脱的度假村;有的借投资增殖的名义自行放贷，结果不仅没有赢利，没有利息，甚至连本金都难以收回。其二，虚报、冒领养老保险基金严重。企业受经济利益的驱动，采取虚报离退人员数、退休金总额等手段，从社会保险机构骗取养老保险基金，实行养老保险金社会化发放以后，由于对离退人员缺乏有效的监督机制，瞒报离退休人员死亡，冒领养老金的现象时有发生。

二、解决我国养老保险基金危机的对策

如何摆脱我国养老保险基金的危机是完善我国养老保险制度的一个核心问题。据世界银行专家分析，要安全平稳地渡过养老保险金支付的高峰期，我国需准备2万亿元左右的养老保险基金的积累，在近期内我国显然难以做到这一点。笔者以为，为缓解因养老保险基金支付危机对我国政治改革、经济发展、社会稳定所形成的巨大冲击，我国应采取如下的相应对策：

1.提高退休年龄，降低当期支付规模。退休年龄是影响养老金负担水平的一个基本因素。一般地，在平均预期寿命和保障水平一定的情况下，退休年龄提高，则平均享受养老金年限就缩短，养老金负担就能降低。据国际劳工局估计，退休年龄从60岁提高到65岁，养老金负担能下降近50%。我国现阶段男性60岁和女性55岁的退体年龄规定于50年代初，当时我国居民平均预期寿命仅49岁，而目前已上升到70岁左右，因此在我国提高退休年龄存在着较大的空间。当然，提高退休年龄在短期内有可能加大就业压力，但就中长期而言，提高退休年龄无论是对促进养老保险制度的顺利转制，还是提高我国经济的国际竞争力都是有益的。只是在具体操作中可采取一些逐步提高退休年龄，协调短期中长期战略等办法，尽量做到在减轻转制成本的同时又能均衡劳动供求关系，推动经济的持续、快速、稳定发展。

2.拓宽养老保险基金的融资渠道。由于我国养老保险基础薄弱、积累不足，加上在新旧制度转轨过程中需付出较大的转制成本，从而在相当一段时间内存在着巨大的资金缺口，为提高我国养老保险基金的积累额、降低转制成本，以弥补我国养老保险基金的缺口，使“空帐”变为“实帐”，进而有较大规模的准备金，有必要采取多种融资手段。具体可从如下几个方面着手：

首先，进行税收融资。我国理论界和实际工作部门对开征社会保障税有不同的看法，有人认为开征社会保障税作为一种指定税，向高收入者(效益好的企业、高收入的阶层)征收可以作为弥补预算缺口的一种融资办法，但是开征社会保障税的目的是为偿还历史欠债，而不是个体理性行为所采取的“平滑生命收入”，因而仍难以避免我国以前所采用过的现收现付式的融资方式所产生的“挤出效应”，同时也无法保证能确定一个最优税率。就我国目前的实际情况而言，与开征社会保障税相比可采取一种非指定税或准指定税的变通方式进行融资，即在总财政税收入中，按照一定的比例拿出一定的款项，定期划拨进入养老保险专项基金中，这样既可以减少现收现付制对总储蓄的一部分挤出效应，而且也不妨碍在未来某个合适的时机开征社会保障税。采取这种方法是与我国养老保险改革以及财政、税改制度改革的现状是相吻合的。我国现行的养老保险计划中，采取的是面向企业统筹缴费和个人缴费相结合的方式进行融资，这无疑属于强制性缴费，但其强制的程度还比较低，仅仅是依靠行政命令进行实施而缺乏法律支持，这种方式显然不十分可靠;而如果据此即向高收入者征收社会保障指定税，则不利于我国建设中的养老计划的发展。采取非指定税或准指定税的方式融资，由于在税收支出上不像指定税那样有明确的指向，因而在具体操作(特别是征缴)上要容易得多。

其次，国有资产变现融资。在企业制度改革过程中，将国有资产的一定份额划入社会保障基金，存在着内在的关联性和可行性。因为当前国有资产中的一部分本身就是由养老金债务形成的。如果我国养老保险制度改革能与国有企业改革的步伐及时协调，那么国有资产转移变现不失为弥补养老基金缺口甚至实施养老保险基金融资的一个较好的选择，它不但补充了资金缺口，解决了养老金的供求矛盾，而且对防止国有资产流失也是有重要的意义。具体的做法是：(1)划部分国有资产股权归社会保障机构，用股权收益支付养老保险金;(2)划部分国有企业归社会保障机构经营，用经营收入充实养老保险基金;(3)出售、租赁部分国有企业资产，用拍卖或租赁收入弥补资金缺口。当然，以国有资产变现收入充实养老保险基金，其关键取决于市场条件是否成熟以及相应的管理体制的配套改革是否能及时跟上。

最后，债券融资。即通过扩大国债规模的方式来吸收和消化在我国人口老龄化背景下和经济转轨的压力下过量的养老保险未决债务，从而将隐性的政府债务显性化，这一方式有利于在一定程度上解决养老保险制度新旧模式对接过程中的资金缺口问题。美国1983年、智利1981年的养老保险制度改革的实践均提供了一些有益的可资借鉴的经验。就我国的实际情况而言，在经济转轨时期发行以筹集养老保险基金为目的，期限在10年以上的国债是可行的，它一方面有利于我国国债市场的发展和结构的完善，另一方面也为弥补我国养老保险基金缺口以及其保值增值提供了一条现实的途径。

3.对养老保险基金进行有效运营使之保值增值。既安全又高效地管理和运营养老保险基金，无论对于保证养老金定额支付需求，还是对于提高经济效益，促进国家经济发展，都是非常重要的一个问题。鉴于目前我国实际工作中的一些问题，国务院规定首先应保证基金不流失，不被挤占、挪用，再并进一步考虑其增值，但是，笔者认为，养老保险金如不能高效运营增值，基金便难以保值，难以满足不断增长的养老保险支付需求。长期以来我国社会保障机构把养老保险基金作为专项基金存入银行或购买国家公债，这虽然是一条营运途径，但其保值和增值的程度大打折扣。借鉴国外特别是智利的经验，把基金交由多家非政府部门进行经营并引入竞争机制不失为一条可取的途径。因为据世界银行完成的一项全面的研究报告显示：在全世界范围内由民营机构经营的养老金，其收益率普遍高于由政府部门经营的养老金。除美国、马来西亚、新加坡等少数国家外，绝大部分国家由政府部门经营管理的养老金其收益都是负值，之所以出现这样一种结果，一方面是政府部门自身的运营效率不高，有时还会因此而产生腐败现象，另一方面是由政府部门管理的养老金常常不能投资于股权、不动产和国外资产获取较高的收益，甚至于被迫购买政府债券，或以极低的利率向亏损的国有企业贷款，从而使风险过于集中。同时，采取政府部门管理的方式，养老保险基金还往往会成为政府部门专用资金的来源，使其服从于政治目的而非经济效益，这不仅无助于基金的保值增值，而且还会有助长消费、鼓励赤字的危险。当然若把养老保险基金交由非政府部门经营管理，有必要由政府相应的职能部门对这些民间的养老保险基金经营机构进行金融和财务方面的监控，为防止舞弊行为的发生，要建立诸如基金经营的法定资本金制度以及财务公开、效绩评估和严格的经济处罚制度等，并且应积极推进金融市场的发育和发展，为养老保险基金的经营机构提供相应的涉及投资范围、投资方式以及有关风险化的政策条件和环境条件，从而提高基金投资收益。

4.加强养老保险基金管理。养老保险基金的管理包括行政管理和营运管理。基金行政管理是政府的职能，也就是政府主管部门对基金营运实行监管;基金的营运管理就是业务运作管理，包括核定、收缴、会计核算与财务管理、支付、投资营运管理等。为加强对养老保险基金的管理，我国应尽快统一管理体制，实行养老保险基金行政管理和营运管理分开、执行机构与监督机构分设的管理体制，使我国养老保险基金管理规范化。首先，统一行政管理机构的设置，制定政策、规划，加强监督、指导，从根本上克服政出多门、各自为政、扯皮内耗等问题。其次，明确养老保险基金经办机构的性质。基金的经办机构要接受行政管理机构的直接领导，其职能主要是收缴、核定、发放养老保险基金并做好相应的服务工作。国务院曾经规定，养老保险基金实行收支两条线管理，劳动部门所属的社会保障机构不再从基金中提取管理费，所需经费由同级财政拨付，按事业单位进行管理，这实际上就界定了养老保险基金经办机构的性质，是一种事业机构而非盈利机构。再次，确保养老保险基金营运机构的条件。随着养老基金积累额的增大。基金营运职能要逐步从基本经办机构中分离出来，由独立的、市场化营运的基金营运机构负责，经金融管理机构审核后符合条件的银行、信托投资公司、基金会、保险公司等都可成为养老保险基金的营运机构。同时使养老保险基金投资机构选择权、基金保管权和投资营运权分属不同机构，使之互相制约和监督，以有利于从根本上保证被保险人的利益。最后，强化养老保险基金监督机构的职能。强化内部监督的同时还要加强外部监督，财政和审计部门对养老保险基金营运负有重要的监管职能，要定期公布基金状况，同时各地区应设立由政府代表、企业代表、工会代表和离退休人员代表等各方面人士组成的养老保险基金监督委员会，对养老保险基金经办机构、营运机构的日常工作进行监督，防止养老保险基金被挤占、挪用、浪费，以提高其使用效益。养老保险肩负稳定社会和保障生活的双重职能，既能构筑离退休人员的“安全网”，又能充当社会的“减震器”;养老保险基金是广大离退休人员的活命钱，也是我国养老保险制度得以正常运转的依托和核心，解决养老保险基金危机，确保离退休人员养老金的按时足额发放，有利于我国社会主义市场经济持续、快速、健康的发展。

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