中国养老保险制度改革：从FDC层次向NDC层次转换

内容提要：中国养老保险制度目前仍然采用现收现付制的DB计划。1995年中国政府已决定建立多层次养老保险模式，其中第二层次为FDC计划。但目前的情况表明，上述改革思路面临重重困难。本文认为NDC计划是中国养老保险制度更为合理的选择。

关键词：养老保险制度 人口 老龄化 现收现付

在未来几十年里，中国总人口的增长速度将趋于减缓，但是老年人口的增长速度却不断提高。中国的老年赡养率将由1999年的0.11上升到2030的0.25(Wangetal，2001)。退休比率在1978年仅为0.03，而2001年则上升到0.29，那么，在不改变退休年龄的情况下，该比率在 2030年将增至0.55(Keran&Cheng，2002)。另外，由于中国的独生子女政策和预期寿命的增加，一对夫妇必须赡养两对父母，甚至一个或者几个祖父母。再加之越来越多的农村人口涌人城市，从而使得以前的家庭保障制度开始破碎——家庭保障制度是中国传统意义上最为主要的老年保障形式(Friedman，James，Kane&Queisser，1996;McCarthy&Zheng，1996)。

在由计划经济向市场经济转轨的过程中，中国的现收现付DB计划在1990年代中期之前已经难以满足迅速增加的老年人口的需要。当前，中国转而求助于多层次的养老保险模式，第一层次为强制性的现收现付DB计划，第二层次为强制性的个人FDC计划。但是，人们并未就如何从旧的现收现付DB计划转向新的NDC层次模式这一问题达成共识。本文将就NDC这一创新模式的潜在优势进行论述。

在新中国建立之前，中国的老年保障是家庭成员之间的责任。1951年中国开始建立覆盖城镇职工的老年保障制度。从1953年到1969年，养老金由企业按3%的比例缴费形成，其中30%进入国家统筹基金，剩下的70%进入地方统筹基金，工会(养老基金管理机构)则将养老金分配给当前的退休工人(Davis，1988;takayama，2002)。养老保障制度覆盖了国有企业、政府机构以及城市大型集体企业的职工。部分原因是由于在1970年代初期之前，劳动力非常的年轻，退休人员很少。在1969年，由于工会组织被取消，中国的养老保障制度开始趋于分散，具有养老准备金性质的国家统筹基金被挪为它用(Sin，2000)。因此，中国的养老保险制度完全变成以企业单位为基础的现收现付DB计划，每一家国有企业都将为它的每个退休职工提供养老金(Davis，1988)。另外，国有企业还为职工提供大量其他形式的补贴(如住房、医疗等等)。职工的养老金替代率约为其退休前收入的80%。但是，在较长时期中，养老金一直没有指数化调节杉[制。为此，在高通货膨胀时期，养老金的实际购买力大大减弱(Lecjie，2000;West，1997)。

自1978年以来由于中国开始建立市场经济体制，大量国有企业的生产力开始出现分化：从而导致养老金待遇水平也出现较大的差异。在1980年代初，缺乏统一和综合的养老保障制度已经成为一个严重的问题。它不仅对生产率产生消极的影响，并且已经成为劳动力流动的障碍。其原因在于当职工从一个单位转向另一个单位时，原单位的养老金却不能随之转移(Naughton，1995;Bottelier，2002)。

从1982年到2000年，中国政府推行一系列养老保险方案的改革试点，力图统一高度分散化的社会保障制度：并且将大量精力集中到地方政府的养老金账户上。该账户作用在于解决诸多国有企业面临的养老金不足问题，因为它们应该向业已退休的职工支付养老金，但现在职职工数量却在快速地缩减。政府希望通过新兴企业的缴费来弥补处于同一城市(省)的衰退行业的养老金债务。但是，当本地区的大多数企业都处于衰退行业时，该地区的养老金计划便面临普遍性的资金问题(James，2002)。

1995年的国务院第6号文件采纳了一种新的多层次养老保险模式。第一层次就是强制性的统筹账户，也即是以前的现收现付DB计划的另一个版本而已。第二层次是强制性的完全的 FDC计划(Keran&Cheng，2002)。1995年之后，该模式便采取多种方式进行试点和修正。

1997年国务院26号文件决定多层次养老保险模式的缴费比例为28%，雇主缴纳工资总额的23%，职工个人交纳工资总额的5%。就雇主缴费而言，其中工资总额的17%计人第一层次的统筹账户，即基本的现收现付DB计划。剩余的6%和职工的全部缴费都计人个人的FDC计划账户，占职工工资总额的11%。退休时，个人账户养老金支付月数为120个月，退休人员每月将获得个人账户总资产1/120的养老金。由于中国退休年龄偏低及预期寿命增加，那么相对于建立在退休的预期寿命之上的年金而言，上述给付方式显得过于慷慨。因此应该进行改革，否则从长期来看养老金的给付承诺将难以维系，从而需要社保基金或中央政府补充资金。

第一、二层次养老金的总替代率约为职工退休前工资的59%(Ministry of Laborand期Social Security，1998;Zhao&Xu，2002)。另外，上述多层次养老保险模式还包括自愿的第三层次，当雇主和员工向政府所有的人寿保险公司管理的个人储蓄计划缴费时，政府提供税收优惠以促进其较快发展(Leckie，2000)。第三层次的养老金不允许外国投资公司管理，并且在多层次养老保险模式中的地位相对很弱，因此，中国的多层次养老保险模式往往被描述为两个层次。

2000年国务院42号文件决定建立更加统一的养老金计划。因此，2001年辽宁省(其他地方政府)开始进行试点，其目的在于如果该模式运行良好，将在全国推广(Keran Change， 2002)。

就辽宁试点模式而言，第一层次是现收现付DB计划的基础养老金，对那些工作15年及其以上的劳动者按省平均工资的20%计人(由于各省的发展状况不一，平均工资差异也较大)。它源于雇主所交纳的工薪税(中国并没将这种缴费当作税)，各个地方的规模也大小不一 (Pox Council Information Office，2002)。对那些已参加现收现付DB计划的劳动者而言，他们还可获得额外的收益。第二层次是完全的FDC计划。退休时从职工个人账户所积累的资产中按年金形式支取。它源于职工8%的工薪税。就低工资的国有企业，职工缴纳5%，剩下的3%由雇主缴纳。目前，个人账户的资产存人国有银行或投资于收益率较低的某些政府债券，以避免通货膨胀的侵蚀。

目前，实际运作与国务院最新文件之间存在诸多差异。在辽宁试点中，个人8%的缴费大多都存人个人账户，这与其他省是一致的。但是，在大多数省份，职工的工薪税并没有存人个人账户，而被用于支付当前的养老金。此时，个人账户虽然建立起来，但只是记载个人的缴费记录而已，没有实际的资产。一些分析家称之为名义养老金账户(WorldBank，1997)。在少数地方缴费实际存人基金账户，缴费费率为职工工资总额的8%，全由职工缴纳，雇主不再负担。

最近，中国政府在养老保险改革方面的一些关键措施在具体实施过程中面临重重困难。一个难题在于由相对成熟的现收现付DB计划转向部分基金积累制时所面临的“双重负担” (WorldBank，1997)。当个人账户的缴费已被用于当前养老金支付时，养老保险制度如何补偿职工缴纳8%的个人账户资产呢?在辽宁试点中，1/3的差额由中央政府补偿，1/3的差额由省政府补偿，1/3由雇主补偿。这种解决思路若要在全国实施却将导致另一个问题：中央政府缺乏足够的资源来补偿全国的1/3的资金差额。很多地方政府都将职工的个人账户资产用于当前养老金的支付，因此财政没有那么多的财力来补偿。并且，越来越多的地方政府都需要中央政府在资金上的支持(Pritchard，2001)。

中国目前的养老保险制度仅覆盖城镇职工。就大多数农村居民而言，家庭养老仍然是最基本的老年保障制度。相对于发达国家而言，即使在养老保险在城镇的覆盖面仍然较小(Kinsella 1.05亿人(SSB，2001)。正式制度主要覆盖的是国有企业的职工。目前中国的退休人员为3600万人，与在职职工的比例为1：2.9.作为中国经济最具活力的非国有经济，半数以上的职工都还徘徊在养老保险体系之外(WorldBank，1997)。

中国目前的改革被其过于分割和不平衡的养老金待遇所困扰，即使在同一省份，也是如此。由于指数调节机制的作用，各省的基本养老金待遇不尽相同(James，2002)。只有少部分省份形成了较为统一的养老保险制度，如北京、上海、天津以及重庆(Bottelier，2002)。由于诸多因素的制约，要实现省级城镇养老保险制度的统一仍显得困难。原因之一在于省内各地方经济发展的不平衡;原因之二在于省内不同区域、不同经济部门具有不同劳动力年龄结构。特别是对于拥有大量处于衰退时期的国有企业的省份而言，统一养老保险制度的难度更大。就目前中国社会保障所面临的问题而言，NDC应该是一种较好的解决思路。

NDC模式

1981年，智利率先将其现收现付DB计划转变为强制性的FDC计划。1990年代，其他几个国家也采取了类似的改革，特别是拉美国家(Kay 2001)。然而，20世纪中期也出现另一种创新模式——基于名义账户的基金模式。然后，瑞典 (1999)、意大利(1995)、波兰(1999)、拉脱维亚(1996)、蒙古(2000)和吉尔吉斯坦(1997)等国纷纷建立了NDC模式。

从很多方面来看，NDC模式可以被看作是现收现付DB模式和FDC模式的混合物。类似于现收现付DB模式，NDC模式的资金源于工薪税，用于当前退休人员的养老金支付。但不同之处在于，NDC模式建立个人账户，并将其缴费计人账户，但是没有真实的资产。这点更类似于FDC模式。相对于现收现付模式而言，NDC强化了缴费和待遇之间的联系(Cichon，1999)。各国的工薪税规模并不相同。在一些国家，如瑞典，雇主和雇员缴纳相同的养老金并计入个人帐户，但是更多的国家雇主缴费更多。瑞典的工薪税率为18.5%，雇员和雇主各缴一半，其中 16%计人NDC账户(Paline，2003)。吉尔吉斯坦的工薪税率为29%，雇主缴纳24%，雇员缴纳 5%(P.Castel，personal communication，July 5，2002)。

FDC计划的受益水平主要取决于资本市场的走势。当养老保险制度的财务状况可持续时，NDC计划受益水平取决于工资总额的变化(所以纳入养老保险的职工工资)或者其他工资指标。如瑞典和蒙古，养老金收益水平完全随工资水平的变化而变化(Disney，1999;Bender Macarthur，2000)。波兰的养老金收益水平以工资水平75%的变化而变化(Chlon—Dominczak， 2002)。意大利则是随GDP的增长而增长(Franco，2002)。另外，退休之后养老金随着生活水平 (工资增长)和通货膨胀(价格上升)的变化而调节。瑞典的指数调节公式不仅考虑了通货膨胀，也考虑了经济增长率(Palmer，2002)。然而，意大利和拉脱维亚养老金指数调节公式只与通货膨胀相联系(Hamann，1997;Castel&Fox，2001)。

几乎所有的名义账户的资产以年金形式支付，那么当退休人员的预期寿命增加时，NDC计划则有权对养老金受益水平进行调整。如瑞士，如果职工退休后的预期寿命增加(65岁为退休年龄)，那么将减少每月给付的养老金额，从而可以满足预计增加后给付月数的养老金需求 (Sunden，2000)。传统的现收现付DB计划也具有自动调节机制，但并不明显。近年来由于诸多因素的影响，这种计划开始提高领取全额养老金的年龄。

NDC计划激励职工保持更长的工作时间。如意大利，当职工65岁才退休时，新的NDC计划的替代率为74%，高于改革之前的计划66%的替代率(Bmgiavini&Fomero，1998)。

大多数国家的NDC计划只是其多层次养老保障模式的一个层次而已，其他还包括FDC层次。如瑞典18.5%的工薪税16%计人名义账户，剩下的2.5%计人个人的FDC退休账户。

现收现付DB型计划(或者多层次计划)具有再分配功能，但NDC却没有。如果要具备再分配功能，应该建立单独的最低养老金计划，大多数国家的多层次NDC计划都包括层次。

NDC模式适合于中国吗?

由于NDC模式仍然是新生事物，所以目前还没有可靠的证据来表明其在实际运行中表现如何。这就需要我们把NDC模式的来龙去脉把握清楚。在下面的讨论中，我们将简要地论述 NDC模式的作用，然后结合中国的实际来证明上述论点。中国养老保险制度有其特有的政策构建，并且目前还面临人口统计、经济和政治方面的制约。在讨论NDC模式的过程中，我们有时将其与现收现付DB模式进行比较，有时与FDC模式进行比较。对中国来说，NDC应该是 FDC计划暂时(或者长期)的替代物。

相对于现收现付DB模式，NDC可以更好地平衡养老金待遇与可利用的工薪税之间的关系。大多数采用NDC模式的国家都希望通过NDC模式避免工薪税的大幅增加，而这在以前的现收现付DB模式下是必然的。譬如，瑞典希望转为NDC模式之后仍然能够维持现有18.5%的工薪税率。目前中国的工薪税率已经过高。那么，若采用NDC模式可以防止工薪税率的增长，这将使中国受益。另外，NDC模式还可以使未来的工薪税收负担更轻，尽管这将使养老金替代率更低，但政府计划者可把这看作收益。当然，上述观点可能会遭那些退休收入完全依靠于养老金的职工的反对。事实上，NDC层次很可能会演变为两个层次，即缩小了的NDC层次和 FDC层次。一旦这种情况发生，从长期来看，FDC层次的高收益将导致更低的工薪税。

NDC模式并不能依靠其自身为一个国家提供短期的解决之道，因为养老金收支方面将面临严重的不平衡(Vaides—Prieto，2000)。但是，在转向NDC模式的过程中，大多数国家原先的现收现付DB计划都面临财务危机。为了解决养老金的短期财务危机，他们往往都采取一系列配套改革。很多国家都实现了养老基金的财务平衡。从长期来看，NDC模式有助于中国养老保险制度的财务平衡，但是从短期来看，它并不能减少当前工薪税收入和养老金债务之间的资金缺口。因此，中国若要建立NDC模式，那就需要通过其他的一些机制(如减少替代率或者增加领取养老金的年龄)来保持养老基金的财务平衡。

中国应该建立三层次养老保险模式：(1)第一层次为强制性的、最低收入的DB计划，通过工薪税进行筹资;(2)第二层次应该以强制性的NDC计划代替目前积累严重不足的FDC层次;(3)第三层次为自愿的FDC层次，它包括1997年国务院26号文件所描述的职业养老金和个人退休储蓄计划。10年或20年之后，中国或许应建立第四层次——强制性的FDC计划。当有明显证据表明中国拥有FDC计划所需的成熟金融市场和金融机构时，便应该建立第四层次的养老金计划。但在建立第四层次前，应对经济上的弱势群体所产生的后果仔细进行分析，如近年来农村人口的迁移、非正式部门的职工、低收入职工、女职工以及自主就业者。

我们建议中国应将目前的准NDC层次转变为真正的NDC层次。如果采纳瑞典的做法，它在财务上将变得可持续，而不会像目前的准NDC层次那样面临尴尬的境地(Fox&Palmer，2001;Keran&Cheng，2002)。在建立NDC层次时，应该制定较高的费率以形成储备基金备入不敷出时之需;应该鼓励就业(不鼓励就业于非正式部分);应该制定养老保险制度能够担负的养老金待遇;名义账户的余额应该随着各省平均工资水平的变化而调节。退休之后，养老金待遇应随着通货膨胀率和劳动生产率的变化而调整，从而使得退休人员能够分享劳动生产率变化所带来的成果。另外，养老金初始待遇应考虑职工的预期寿命，而不是像目前一样假定职工退休之后的平均寿命都为10年。

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