工伤保险先行支付为何难落实

外地到新疆务工人员袁群彦在工作中不慎受伤，但赔偿问题迟迟得不到落实，为维护自己的权益，他先后多次将与他有关的用工单位告上法庭，法院最终判决用工单位对他赔偿。但用工单位未按规定为他缴纳工伤保险，法院无法对其执行。袁群彦将最后希望寄托于乌鲁木齐市社会保险管理局的工伤保险基金先行支付上，也遭到拒绝。他只得将乌市社保局告上法庭。

近日，记者从乌市中级人民法院获悉，审理该起案件，法院支持袁群彦，驳回了乌市社保局的上诉请求，这意味着袁群彦有望获得先行支付工伤保险待遇。然而，因无法参照相关流程支付，他再次遭到了乌市社保局的拒绝。工伤保险先行支付相配套细则的缺失使得这起案件一波三折。

受伤工人状告社保局

2008年，在乌市三师建业劳务有限公司打工的袁群彦在工作中受伤。2010年3月，袁群彦被乌市人力资源和社会保障局认定为工伤，被鉴定为七级伤残。到2011年7月，经过仲裁、法院一审、二审判决，终于进入执行程序，但该公司无财产可供执行的消息让袁群彦无法接受。

2011年10月14日，法院作出中止执行的裁定书。此时， 《社会保险法》生效实施三个正值月。《社会保险法》第四十一条规定：职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可依照本法第六十三条的规定追偿。

2011年11月30日，袁群彦依据《中华人民共和国社会保险法》的规定，向乌市社保局递交先行支付工伤保险待遇的申请。一个月后，乌市社保局作出不予受理先行支付申请的决定。被拒绝后，袁群彦将乌鲁木齐市社保局告上了法庭。

二审法院支持工伤保险先行支付

乌市水磨沟区法院一审判决，撤销乌市社保局不受理袁群彦先行支付工伤保险待遇申请的决定，责令乌市社保局重新作出具体行政行为。一审判决后，乌市社保局不服，提起上诉，请求二审法院撤销原判。

在二审审理中，乌市中级人民法院驳回了乌市社保局的上诉请求。

主审法官杜琼介绍，《社会保险法》明确规定，国家建立基本养老、基本医疗、工伤、失业、生育等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下，依法从国家和社会获得物质帮助的权利。“由于法院确定了袁群彦应获得工伤保险待遇，其用工单位无财产可供执行，我们决定裁定中止执行。袁群彦在没有获得工伤保险待遇的情况下，向乌市社保局申请先行支付工伤保险待遇，应当适用《社会保险法》第四十一条的规定，所以驳回了乌市社保局的上诉请求。”杜琼说。

拿着判决书，袁群彦再次向水磨沟区人民法院执行庭申请强制执行，负责该起案件的执行法官马晓刚介绍，法院已要求乌市社保局给予袁群彦一个合理的答复，乌市社保局已作出答复，拒绝袁群彦申请。

社保局：无先行支付合法流程

对于先行支付外来务工人员袁群彦工伤保险基金一案，乌市社保局副局长周峰介绍，目前已将申诉材料提交到新疆自治区高级人民法院。

周峰认为，《社会保险法》2011年7月1日实施，袁群彦的工伤发生在2008年，工伤认定在2009年，也就是在《社会保险法》实施之前，在用工单位无法支付相关费用的情况下，究竟能不能按照《社会保险法》规定执行，法律法规并没有相关规定。“假设一下，我们把这笔资金支付出去，即使我们向法院申请向袁群彦的用工单位强行执行资金偿还也是徒劳，因为这个企业已是零财产，无法执行，这意味着先行支付的工伤保险基金有去无回，就会形成一个死账。基金是社会公民缴纳的钱，袁群彦没有缴纳工伤保险，如果一旦给他支付，而且没有合理的渠道讨回，这将伤害到缴纳基金的市民，也会因造成基金流失，给国家造成损失。”

对于袁群彦的处境，周峰表示同情，他说，作为全市社会保险基金的归集管理和经办部门，在国家法律法规和有关政策规定未予明确的情况下，无权对社保基金先行支付。为此，乌市社保局一方面向新疆自治区高级人民法院提起申诉，另一方面待国家、自治区有关部门出台相关办法予以明确后，才能确定能否受理袁群彦工伤先行支付的申请。

先行支付实施细则亟待完善

新疆社会科学研究院研究员王磊说，工伤保险制度具有低保障、广覆盖的特点。工伤保险基金先行支付制度正是基于这一特点产生的，充分体现了社会保险制度的人性化、共济性。同时，也体现政府责任，即在用人单位未参加保险又拒不承担责任的情况下，工伤保险基金有垫付的义务。先行支付制度能够使工伤职工得到及时救治，充分享受到工伤待遇，对维护社会稳定有着十分重要的意义。

但在具体实施中，工伤保险待遇先行支付的“落地”情况却不乐观。

没有相配套的实施细则，没有可操作的标准和流程，这使得工伤保险待遇先行支付一度被搁浅。配套实施细则的缺位尤其是财务、审计配套政策的缺位，一方面让工作人员面对具体情况无所适从，另一方面也加大了工作人员的潜在风险。

王磊介绍，这起案件的症结在于用人单位无财产可供执行，法院已出具了中止执行文书，社保局所具有的追偿手段无法发挥效力。长此以往，工伤保险基金大量先行支付，最终会引发基金安全问题。社保局从维护基金安全角度，对本案的处理陷入两难境地。

由此可见，工伤保险基金先行支付制度应当予以完善。王磊说，首先应设立专门的先行支付基金，这部分基金按一定比例，由财政拨款、工伤保险基金、违法单位的赔偿和罚款等构成。这有利于明确先行支付的收入和支出，避免对原有工伤保险基金的过度利用，加强对违法单位的追缴力度。社保经办机构应增设专门的追偿部门，可适当增加经办机构的追偿权限。引入先行支付处罚机制，加大用人单位的违法成本。可考虑在追偿的同时再给予处罚。用人单位不但要全额赔偿工伤保险待遇，还要按先行支付基金数额的一定比例缴纳罚款，罚款纳入先行支付基金。对不依法参加社会保险的用人单位加大处罚力度，增强社保征缴的强制性。可将罚款的金额和上限大幅提高，处罚收入形成的行政性罚款纳入工伤保险先行支付专项基金。还要引入刑事处罚，逃避缴费金额较大或拒不参保情节恶劣的用人单位，其法定代表人要承担相应的刑事责任。

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