九层之台 起于垒土——改革开放40年工伤保险制度的发展和成就

今年是改革开放40周年，伴随着改革开放的大潮和社会保障事业的发展，我国工伤保险事业经历了从企业劳动保险到工伤社会保险的发展历程，取得了显著成就。

“走进新时代， 工伤保险工作将以习近平中国特色社会主义思想为指引， 继续坚持问题导向和目标导向， 针对业务领域存在的不平衡、不充分的矛盾和问题， 抓重点、补短板、强弱项， 脚踏实地、 真抓实干、锐意创新、继往开来， 不断推动工伤保险事业取得新的、 更大的发展。” 谈到工伤保险制度40年的发展和成就时，人社部工伤保险司原司长刘梅说。

工伤保险制度法规：从无到有逐步健全

回顾工伤保险40年的工作， 刘梅表示， 《企业职工工伤保险试行办法》 和《工伤保险条例》 的实施是工伤保险制度建设的两大里程碑事件。

改革开放以来，我国经济体制和企业制度发生了重大变化，原有的企业劳动保险模式出现诸多问题，建立适应社会主义市场经济体制的工伤保险制度的呼声和要求应运而生。 上世纪80年代中期， 一些地区陆续开展工伤保险改革试点。 1996年，劳动部在总结各地试点经验和借鉴国际成熟做法的基础上，颁布了 《企业职工工伤保险试行办法》， 对企业自我保险制度进行了根本性变革。

“《企业职工工伤保险试行办法》 的颁布，首次在国家政策层面确立了工伤社会保险的制度模式。” 刘梅说， 《办法》 为工伤保险制度改革进入全面实施阶段奠定了基础， 也为不断探索实践、 发现问题、积累经验、加强立法创造了条件。

2003年4月27日， 温家宝总理签署375号国务院令， 颁布 《工伤保险条例》，这对工伤保险制度建设具有里程碑意义。

在刘梅看来， 《工伤保险条例》 出台的意义可以用两个标志加以概括： 它标志着我国工伤保险制度走上法制化轨道， 工伤保险发展进入到一个崭新阶段； 它标志着顺应改革开放需要、适应社会主义市场经济的新型工伤保险制度框架初步形成，为保障工伤职工权益、分散用人单位风险提供了制度保障。

《条例》 是五项社会保险项目中最早颁布的行政法规之一，对于我国社会保险法制建设起到了推动作用。 同时， 《条例》明确建立工伤保险费率与工伤发生率挂钩的机制， 对于促进企业改进安全生产、降低事故发生率起到了推动作用。 此后， 《社会保险法》的颁布， 更是把包括工伤保险在内的社会保险制度提升到国家法律规定的高度。

“在 ‘一法一条例’ 的法律框架下，政府始终注意完善配套政策， 先后出台了一系列规范性文件、 管理规范和技术标准，涉及到参保、 待遇、 认定、 康复、 预防、 劳鉴、 辅助器具配置等各个方面。”刘梅说，地方也结合本地实际， 出台地方政府规章和政策标准， 广东等一些地方还制定了地方性法规。 通过不断努力完善，目前工伤保险的法律法规、 制度政策、 标准体系已初步形成并逐步健全， 为保障工伤职工的合法权益提供了制度保障。

工伤保险覆盖范围：从窄到宽快速扩大

从 《企业职工工伤保险试行办法》到 《工伤保险条例》 的颁布与修订， 工伤保险覆盖范围从最初的 “全民企业执行， 集体企业参照”， 逐步扩大到企业、事业单位、 社会团体、 民办非企业单位、基金会、律师事务所、 会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户。截至2018年9月， 工伤保险参保人数达到23459万人，是2003年4575万人的5.12倍，其中农民工参保7807万人。

刘梅回忆， 在工伤保险工作中， 有两件事情令她感触颇深， 一是集中力量攻克“老工伤”历史遗留问题。

“老工伤” 主要指 《条例》 施行前用人单位已发生工伤， 但仍然留在原用人单位管理的工伤人员， 是特殊历史时期形成的特殊群体。

“解决他们的问题， 本质上是在计划经济向社会主义市场经济体制转轨过程中，原来的企业劳动保险转向工伤社会保险的历史需求。”刘梅说。

2011年，按照国务院的要求，人社部举全系统之力， 通过工伤保险基金承担、企业趸缴部分费用和财政补助筹措资金的办法， 将312万名国有企业 “老工伤” 人员纳入工伤保险统筹管理， 一举解决了工伤领域突出的历史遗留问题， 使 “老工伤” 人员工伤待遇得到长期、 稳定的保障，为维护社会稳定发挥了重要作用。

二是创新参保方式， 将农民工纳入工伤保险制度保障。 农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动力大军， 他们主要在建筑、 煤炭等高风险行业从业， 发生工伤的概率比较大。把农民工群体纳入覆盖范围， 始终是工伤保险工作重点。 为贯彻落实 《国务院关于解决农民工问题的若干意见》， 以矿山、建筑等高风险企业农民工参加工伤保险为重点，2006年至2010年， 人社部 （原劳动部） 先后开展了两期 “平安计划”， 基本实现了大中型煤矿企业全部参加工伤保险的工作目标。

2014年，人社部会同住建部、安监总局、全国总工会联合下发了 《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》。 在《意见》中，既有对现行政策的强化细化，更有针对建筑业用工特点和突出矛盾的新突破。例如，明确了未提交按项目参加工伤保险证明的建设项目， 住建部门不予核发施工许可证，极大强化了依法参保的行政约束。

刘梅说， 《意见》 的出台得益于中央领导的高度重视。时任全国政协主席俞正声做出批示，要求全国政协配合有关部门就建筑业工伤维权工作开展调研。 调研形成了政策意见之后，俞正声主席又专门召开政协双周协商会听取汇报， 对于政策建议给予充分肯定。

2015年， 人社部办公厅印发 《关于开展建筑业 “同舟计划”———建筑业工伤保险专项扩面行动计划的通知》， 启动实施“同舟计划”。 “‘同舟计划’ 正是为保证文件落实、政策落地而开展的专项行动计划。三年中，我们采取重点督查、 会议调度、 双月通报等一系列行之有效的措施，建筑业参保人数增幅远高于总参保人数的增幅，带动参保扩面成效明显。” 刘梅说。就建筑业自身而言， 先后有4000多万人次建筑业农民工参加了工伤保险， 按项目统计新建项目参保率达到99.92%，按项目参保的长效工作机制已经基本形成。 据人社部部分社区直报调查， 全国企业农民工工伤保险参保率接近90%， 这说明经过多年努力，有相对稳定劳动关系的农民工已基本纳入工伤保险，工业化、 城镇化过程中职业风险最大的这一群体在工伤保险方面有了基本保障。

2018年，人社部会同交通运输部、水利部等六部门，联合印发了《关于铁路、公路、水运、水利、能源、机场工程建设项目参加工伤保险工作的通知》，明确将在各类工程建筑项目中流动就业的农民工通过按项目参保的方式纳入工伤保险保障。

工伤保险制度体系建设：从单一到全面日趋完善

工伤预防、 补偿、 康复 “三位一体”是工伤保险制度的理想架构。 这些年， 人社部以工伤补偿工作为重点， 稳步推进工伤预防和康复工作， “三位一体” 制度体系建设日趋完善。

刘梅强调， 在工作中， 人社部门既注重发挥工伤保险制度内在的预防功能， 细化费率政策，健全费率浮动机制， 利用经济手段促进工伤预防， 又注重发挥其外在的预防功能，先后在部分地区组织工伤预防试点，从工伤保险基金中支付一定比例的费用，用于工伤预防宣传培训。很多地区通过工伤预防宣传工作，呈现了工伤保险参保率、社会知晓率提升，工伤事故发生率下降的良好态势。在各地试点工作的基础上， 人社部门协调有关部门出台了《工伤预防费管理暂行办法》，这对于全面推进工伤预防工作，保障工伤职工的生命安全和健康，促进与国际工伤保险制度接轨都具有重要意义。

在工伤补偿方面，2017年7月， 人社部印发了 《关于工伤保险待遇调整和确定机制的指导意见》， 要求各地建立工伤待遇调整和确定机制， 提高工伤保险待遇给付的服务与管理水平， 原则上每两年调整一次，在社保领域率先全面启动待遇调整的科学化、规范化工作。

在工伤康复方面， 人社部先后两次下发关于加强工伤康复试点工作的指导意见，明确工作任务和目标， 制定相关技术标准，促进规范管理， 探索 “康复早期介入” “先康复后评残” 工作机制， 推进多层次康复服务体系建设， 在这些方面也都取得了明显进展。 多年来， 先后有数十万名工伤职工接受了康复治疗和服务， 工伤职工的生理机能、 自理能力和心理状态都有明显改善， 回归社会、 重返就业岗位的能力得到提升。

工伤保险保障能力：从弱到强不断提升

在实际工作中， 人社部门不断提升工伤保险保障能力， 通过不断扩大覆盖面、加强基金征缴， 工伤保险基金收入稳步增长，基金规模不断扩大， 保障能力日益增强。

2017年， 工伤保险基金收入854亿元，支出662亿元，当期结余191.5亿元，累计结余 （含储备金）1607亿元，收支规模分别是2003年的22.7倍、24.4倍。

工伤保险统筹层次不断提升， 也为提高工伤保险基金共济能力和抗风险能力提供了保障。 全国有北京、 天津等11个省份率先实现了省级统筹。2017年，人社部下发了 《关于推进工伤保险基金省级统筹的指导意见》， 提出要在2020年底前全部实现省级统筹， 这必将对增强保障能力和水平产生重大影响和极大推动。

“人社部门一直贯彻 ‘以人为本’ 的指导思想， 不断强化服务意识， 转变工作作风，完善管理制度， 规范业务流程， 在各个环节努力为工伤职工提供高效、 便捷、 人性化的管理服务。” 刘梅举例说，很多地区对农民工工伤认定开辟绿色通道， 尤其在建筑业， 有的地区做到3日内甚至1日内作出工伤认定决定， 大大提高了工伤认定效率， 使农民工得到及时有效的救治和保障。 再如， 有的地区创新管理模式，寓管理与服务之中， 天津对工伤职工开展送服务指南、 送慰问卡、 送提示短信的 “三送” 服务， 河北在劳动能力鉴定现场开展一张笑脸、 一声问候、 一把椅子、一杯热水的 “四个一” 活动， 这些都彰显了 “工伤事故无情， 工伤保险有爱”的人文情怀。（本报记者 赵泽众）

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