我国养老保险制度安排走向成熟

  2005年12月，国务院发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(以下简称《决定》，亦称38号文)，规定有关企业职工基本养老金发放，将以参保缴费年限为基础，以计发基数、计发比例和计发月数调整为重点，以建立参保缴费的激励约束机制为出发点，以保障参保人员的养老保险权益为目标，采取“新人新制度、老人老办法、中人逐步过渡”的方法来设计。

养老新政借鉴辽宁经验

在中国人口以高于现代化的速度进入老龄化的形势下，支撑养老的社会保障体系的建设发展尤其显得急迫。自2000年以来，国家在东北三省，首先是在辽宁开展了以完善养老保险制度为主要内容的社会保障体系建设的试点工作。养老保险制度建设俨然成为牵动着全国十几亿人口切身利益的问题，也自然成为人们普遍关注的焦点问题。全国看辽宁，而对试点省份的辽宁来说，养老问题一直是一个敏感的话题。

2006年2月，辽宁省劳动和社会保障厅副厅长蒋斌在一次有关劳动保障方面的会议上，解读此《决定》的背景曾这样定位：“这是党中央、国务院继 1997年部署全国统一企业养老保险制度，1998年提出实现‘两个确保’和2000年选定在辽宁进行完善城镇社会保障体系试点之后，在完善企业养老保险制度和维护亿万职工养老保险权益方面的又一次重大决策。”而养老新政的出台，用《决定》里的话来说，是“在充分调查研究和总结东北三省城镇社会保障体系试点经验的基础上”，国务院对完善企业职工基本养老保险制度做出的决定。

辽宁大学经济学院国民经济学博士边恕曾以辽宁省养老保险改革试点为例，专门做过养老保险缴费水平与财政负担能力的课题研究。

在接受记者采访时，他表示，此次养老新政是在辽宁试点的基础上做出的。如果说政策本身对辽宁有新的影响，那影响也不是很大。此前，辽宁一直在坚持按照 2000年12月25日国务院下发的《完善城镇社会保障体系试点方案》实施，做实个人账户，分账管理，个人账户与社会统筹相结合一直是辽宁试点的重点。辽宁各地近几年来的工作成绩或许能说明这一点。

据记者手中掌握的来自辽宁省试点城市之一大连市的数据表明，2005年，大连市共征缴企业基本养老保险费41.7亿元，完成计划的119%，比上年增长7.5%；其中征缴个人账户基金13.45亿元,完成计划的134.5%，基金征缴率99.4%,个人账户做实率100%。大连市可谓在这上面下足了力气，从缴费窗口到工作重点方式的转变都围绕着养老保险缴费做实来进行，并取得了明显的效果。

养老新政重在激励约束

与辽宁试点做实个人账户相同，养老新政中做实个人账户成为新政之“新”点之一。据记者了解，养老保险实行社会统筹和个人账户相结合，是党的十四届三中全会确定的原则，目标是实现基金的部分积累。但在实际运行中，由于养老保险没有历史积累，而退休人员越来越多，为确保当期发放，不得不动用了本应留作积累的个人账户基金，致使个人账户形成空账，形成政府的“隐形欠债”。政府的财政能力决定着承担百姓养老能力的强弱。

边恕给记者分析，西方发达国家财政收入占GDP的比重达到35％-50％，在雄厚的财政实力支撑下，发达国家用于社会保障的支出占到政府财政支出的 20％至30％。与此相比，我国财政支付能力十分有限，2002年的财政收入占GDP的比重为18％，而辽宁省2002年财政收入占GDP的比重仅为 7.3％。由于辽宁省财政收入占GDP的比重还很低，受此影响财政对养老保险制度的补助能力也很弱，因此中央政府连续三年给予了每年约70亿元的补助，帮助辽宁省做实养老保险个人账户。当然，随着辽宁省经济的发展和分配体制的理顺，地方财政实力会逐步增强，用于支持养老保险的支出能力也会随之增强。

因而可以看出，养老保险的“先收先支”不利于养老保险制度的长远稳健运行，也难以保证老龄化到来时养老金的按时足额发放。为此，必须未雨绸缪，从现在开始就逐步做实个人账户。做实个人账户后，个人账户基金完全由个人缴费形成，全部归个人所有并且可以继承，具有与统筹基金不同的私有属性。这意味着，多工作———参加养老保险的工作时间长、多缴费———个人缴费基数大，将来退休后就能多得养老金。

对于养老新政中新的养老金计发办法，一直是基本养老保险的关键环节。养老新政体现广大参保人员的切身利益。蒋斌解释《决定》时提到“多缴就能多得”的激励约束机制。按照新办法，参保人员每多缴费一年，基础养老金增发一个百分点，上不封顶。

2006年以前的养老金计发办法，是只要缴费满15年以上的，基础养老金都按当地职工平均工资的20%计发，个人账户养老金按账户储存额的1/120计发。这种计发方法存在两个问题：一是缺乏激励约束机制，缴费15年以上的参保人员多缴不能多得，一些人缴费满15年就不再缴费。二是不符合退休人员实际情况，按现行计发办法个人账户储存额领取10年后就领完了。因此，《决定》改革了基本养老金计发办法，从机制上引导、鼓励人们参保缴费，形成激励约束机制。

此次计发办法改革，是以参保缴费年限为基础，以计发基数、计发比例和计发月数调整为重点，采取“新人新制度、老人老办法、中人逐步过渡”的方式来设计的。对于“老人”———《决定》实施前已经退休的人员，仍按国家原有规定发给基本养老金，并随以后基本养老金调整而增加养老保险待遇。对于“新人”———《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发【1997】26号)实施后参加工作的参保人员，其缴费年限累计满15 年，退休后将按月发给基本养老金。他们的基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年底在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。以缴费35年计算，他们的基本养老金替代率为59.2％，较改革前的目标替代率58.5％要略高。而比较复杂的“中人”———《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发【1997】26号)实施前参加工作、此次《决定》实施后退休且缴费年限累计满 15年的人员，由于他们以前个人账户的积累很少，退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，国家会再发给过渡性养老金。各地将制定具体的过渡办法，实行过渡政策，按照新计发办法，养老金不减少发放，需要增加的逐步增加，以保证他们的待遇水平不下降，且能有所提高。

此次实施的养老新政，除了确保养老金足额发放，不产生新的拖欠之外，养老保险的覆盖面将进一步扩大，对于城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，并且全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。单位缴费将全部用于社会统筹，确保当期的基本养老金发放；个人缴费则全部用于积累，用于本人将来养老保障。

记者从辽宁省劳动和社会保障厅的相关人员处了解到，辽宁省针对此次《决定》正在测算，预计下半年会出台相应的“中人”过渡办法以及其他详细的实施细则。

养老新政统一制度安排

针对养老新政，除了政府部门人士针对新政解读细节之外，有关专家也称，这是中国养老保险制度正在走向定型的标志。

中国社会保障研究中心主任郑功成回答媒体提问时，认为此次新政是要实现养老保险的稳定性、可靠性、公平性目标，要求统一制度安排。其中制度结构的两大部分，即社会统筹与个人账户的结构比例的统一，显然是最基础性的工作。从新政可以看出，我国基本养老保险制度正在走向定型，这就是社会统筹与个人账户的结合是相互独立运行的板块式结构，其中社会统筹部分构成制度的主体，其基金由参保单位缴费形成，它突出体现社会公平；个人账户部分由参保个人缴费组成，占本人缴费工资的8%，它是这一制度考虑效率因素并对人口老龄化冲击采取防范措施的体现。

此次对养老保险个人账户的调整，其实是对2000年国务院制定的并且在辽宁省开始推行的城市社会保障体系综合改革试点政策的推广。对于基本养老保险制度公正性的疑虑与个人账户空账问题曾一度是热点讨论的问题，由于2000年时个人账户高达个人缴费工资的11%(而国外养老保险制度的全部缴费亦不超过工资的20%)，社会统筹部分的比重就明显偏小，其结果就是这种制度的公平性明显不足，因而个人账户是不存在互助共济功能的。因此，当时在方案中即确定将个人账户规模适当缩小到占本人缴费工资8%，并且完全由个人缴费形成。

边恕认为，在辽宁运行的试点已经有了一定成果。辽宁省在中央财政的支持下，做实了个人账户，空账问题基本得到解决，并开始了真正意义的部分积累制的养老保险制度的运行。从这一点来看，辽宁省的改革试点在中国养老保险制度改革进程中具有重要的意义。借鉴辽宁及东北试点经验的此次养老新政更显坚持覆盖广泛、水平适当、结构合理、基金平衡的原则，统筹考虑当前和长远的关系，对养老保险制度进一步加以完善，维护了广大群众的根本利益，也表明了中国养老制度进一步趋向定型化。

2006年03月13日  辽宁日报 记者 张春红

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