当前社会保障改革的两个体制性问题

内容提要：现阶段的社会保障改革需要处理好两个基本的体制性问题，一是如何使政府作用与市场作用相互协调和配合，二是如何恰当地划分中央政府和地方政府的责任和权力。一方面，由于不同的社会保障计划的内在运行机理各不相同，因此政府作用和市场作用的协调配合方式也不相同，需要在作用空间、互动方式等方面做出恰当的搭配；另一方面，要合理而明确地划分中央政府和地方政府在社会保障事务中的责任和权力，而确保划分合理的基础则是社会保障的民主决策与公众参与机制的建设。

    关键词：社会保障改革，体制性问题，民主决策
     建立完善的社会保障体系是当前我国经济体制改革的一个重要方面，也是建立和谐社会的重要组成部分。在市场经济体制刚刚奠定了一个良好基础的现阶段，作为其中的一个组成部分，一个可持续发展的社会保障体系必须具有充分的前瞻性，否则就不会具有长期的稳定性。为此，现阶段社会保障改革应当注意处理好两个基本的体制性问题，一是如何使政府的作用和市场的作用在整体上相互协调和配合，二是在政府体系内部如何恰当地划分中央政府和地方政府在社会保障中的责权。
    
    一、政府作用与市场作用的协调

    我国经济体制改革的总体方向是社会主义市场经济，社会保障体系必须沿着这一方向，在市场经济体制的基础上建立起来。在市场经济条件下，社会保障发挥作用的多是市场失灵比较突出的领域，需要政府进行适当的干预，但是这并不意味着政府在这些领域必须完全而绝对地替代市场。因此，我们要妥善地处理好政府和市场的关系，建立起一个能够在市场经济条件下可以长期地可持续发展的社会保障体系。

    我国市场经济基本的发展趋势是非国有经济成份的比重会越来越大。根据党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神，股份制经济和非公经济成份将会得到大力发展，国有经济所占比重还会继续收缩。这意味着，现阶段的社会保障改革必须在制度安排上为市场作用留出足够的空间，而不能仍然以国有企业占绝对优势地位这一即将成为历史的背景作为改革的隐含前提来考虑问题。适应非国有经济成份大幅度提升的社会保障制度，不是政府必须承担无限责任的制度，而是政府承担明确责任、同时充分发挥市场作用的制度。政府要提供边界清晰的公共物品和公共服务，而服务的对象则是社会阶层分化日趋鲜明、需求日趋多样化的全体公民。在过去的计划经济时期，社会财产为全体劳动者共同所有，社会福利由国家计划提供，劳动者拥有相同的社会福利制度安排。但是，在市场经济条件下，利益的多元化带来的是需求的多样化，社会保障体系也必须适应这一变化。

    为了应对社会多元化的需求以及约束条件的差异，我们需要对各项社会保障计划做出更明确、更细致的划分。在这种细分之下，现有社会保险体系的每一个组成部分都将在公共物品到私人物品的谱系上处于一个恰当的位置。简单地讲，有些部分需要由政府作为纯公共物品或公共服务来提供，有些是由政府和市场共同提供的混合物品，有些则是可以由市场起作用的私人物品，如共同保险。总的来说，在社会保障体系中公共物品的成份越大，那么需要政府干预以及税收支持的力度也就越强；相反，如果市场机制可以发挥作用，那么就可以采取混合物品或私人物品的方式提供。在我们的市场经济成熟之前，使社会保障体系的改革过程保持这样一个动力学的机制，将是决定其改革最终能否成功的充分必要条件。本着这个原则，我们可以对现阶段我国社会保障体系的主要组成部分的定位做出一个大致如图1所示意的描述。

    首先，在现有的主要社会保障项目中，城市最低生活保障制度以及其他社会救助制度毫无疑问是只能由政府提供的公共物品，它们要以一般性税收作为主要的融资来源。其次，我们设想，在最终的目标体系中，政府还应提供针对全民的医疗保险，为此，可以考虑以开征健康税取代目前的医疗保险费。在建立了全民医疗保险制度之后，现行的生育保险制度可以合并于其中。再次，养老保险、失业保险和工伤保险在现阶段都是可以以混合物品提供的社会保险计划。考虑到企业的实际承受能力，这几个社会保险计划不宜以税收作为其融资途径，因此，适宜的制度安排应该是政府建立强制的基础管理设施，结合企业和个人的缴费，以完善的法律为基础，构成一组强制实施的社会保险计划。这一组中的某些计划如社会统筹养老保险、失业保险、工伤保险等的缴费实际上是一种准税收，但是不作为税收可以使其在过渡期保留足够的进退余地，并使其成为调节现收现付与基金积累制比例的杠杆。最后，在养老保险体系中，现有基本养老保险制度中的社会统筹部分和个人账户部分应当实行更为彻底的分离，其中社会统筹部分应重点用于偿还养老金等历史债务，而其个人账户部分则可与现行的企业年金计划合并，改组为新的强制储蓄的养老保险计划。为此，对养老保险个人账户必须做实、做大，如此可以更加充分地利用资本市场来获取可持续发展的动力。除以上两个主要部分之外，还有一个补充性的部分应当是个人的预防性储蓄和保险市场提供的保险产品，如个人养老储蓄、个人健康保险等。

    能够发挥市场作用的养老金计划主要包括年金、个人账户等基金制养老金计划。在这类计划中，政府的责任边界是非常清晰的，主要就是制定规则、依法实行外部监督、公平维护各类利益相关者的权益、确保各个当事人恰当履行义务、并且提供必要的最后风险防范手段。在这类计划之外，政府的责任在于提供必要的收入再分配等公共产品和公共服务。基本养老保险个人账户积累作为个人财产的一部分，不应由任何一级政府所有，本质上适合于以市场机制为基础，所以它的最终目标应当是市场化的管理。

    十六届三中全会决定要逐步做实个人账户，为市场化管理奠定了基础。个人账户做实以后，其管理体制也必须做出相应的改革。如果个人账户资金采取信托制管理，那么最主要的问题是如何在现有的管理个人账户的行政管理机构——各级社保经办机构——的基础上建立能够在金融市场体系中独立存在和运转、具有完全法人地位的受托机构。这种受托机构可以是理事会，也可以是养老金公司。考虑到我国社会保障管理体制、基本养老保险制度和金融市场的现实情况，现阶段可以成立数家全国性(最小是区域性)的养老金基金管理公司作为受托机构，而在地方层次上则可以以理事会制为主，由各地理事会委托上述管理公司运营。另一方面，在组织资金运作上不应迁就目前的统筹层次和结构，而是要符合市场化运作的客观要求。个人账户做实后，其资金首先应实现一定层次上的集中运作，如各省的资金统一由各省理事会来管理运营，包括选择受托机构、制定投资战略等。这样，个人账户基金不仅可以克服受制于行政性分散管理体制(统筹层次不高)而带来的弊病，而且还能享受到一定程度的市场化竞争运营所能够产生的管理效率。

    个人账户不仅要做实，而且账户持有人和受益人的持有、转移、受益、遗赠和继承等基本权利，都要依法受到切实的保护。在做实过程中，政府原先在个人账户中隐含的承诺应保证兑现，这是一个政府信用的问题；在转轨时期，这也是政府的责任。
 
    二、中央政府和地方政府的责权划分

    在政府和市场关系清晰的前提下，政府作用主要是提供公共产品和公共服务。政府在发挥这一作用时，应当处理好中央政府和地方政府的关系，也就是说，要合理划分中央政府和地方政府的事权和责任。

    解决这个问题要搞清楚中央政府和地方政府分别适合于提供什么公共服务，然后，再根据职责的划分来决定资金的配置，即什么钱由中央政府融资和提供，什么钱由地方政府融资和提供。责权对等的原则要求，哪级政府承担什么责任，相应地就要由哪级政府来融资。概括地讲，中央和地方两级政府的基本职责都是要提供公共物品或公共服务，但是地方政府在提供公共服务时的一个问题是规模经济效应较小，另一个问题就是地方政府在为本地区提供公共产品或公共服务时，往往不太顾及会对其他地区产生什么影响。因为以上情况的存在，如何划分中央政府和地方政府之间的责任往往需要做出具体的分析。例如，全国范围内的收入再分配只能是中央政府的责任，所以要由中央政府来提供资金；同时，地方政府自行决定设立的一些社会保障计划，就只能由地方政府自己来承担融资的责任。根据契约理论，一种有效率的责任分配方式可以是中央政府和地方政府通过协商机制确定一个边界，边界的一边是明确规定由中央政府负责的，那么就由中央政府来提供；边界的另一边是明确的地方事务和没有明确规定是由中央政府负责的事务，则要由地方政府来负责，因此也就需要由地方政府来融资。以上谁负责、谁融资的原则，不仅适用于中央政府和省级政府，其实也适用于省级政府与下级政府。对于一个成熟的制度安排来讲，政府主要是靠税收来为作为公共服务的社会保障计划融资。其中，适合于中央政府征收的税种和适合于地方政府征收的税种是不一样的。在政府与市场的边界和中央政府与地方政府在公共产品和公共服务中的边界都划分清楚以后，中央政府和地方政府都可以利用各自的税收收入来支持各自的社会保障职责。

    如何处理中央政府和地方政府的关系，在公共经济学是一个前沿性问题，叫做多级政府问题。在多级政府体系条件下确立地方基层政府的公共服务职责，并不能在中央政府和地方政府这样一个封闭的互动框架内完成，而是要切实地体现地方公众的权益，这就意味着要切实地发展基层行政体制中的公共决策的民主机制。需要特别指出的是，一个民主的公共决策机制对于提高社会保障体系的效率和增进公众的福利而言是至关重要的，因为它可以保证社会保障的公共选择能够更准确地体现公众的权利和偏好。根据福利经济学的原理我们可以知道，社会福利函数与消费者个人效用函数的拟合度越高，那么相关的社会选择带给个人的效用满足程度就越大。在这样一个民主决策机制中，中央政府提供的公共物品和公共服务只是给定的约束条件，而不是目标函数中的自变量。

    事实上，切实有效的民主决策对于提高社会保障体系的整体效率和增进个人福利而言是非常重要的，值得我们做出进一步的探讨。计划经济遗留给社会保障的一个主要问题是政府控制了过多的资源配置权，在市场经济条件下，这一遗产在面对日益多元化的个人利益和公共机构对个人权利的必须日益增加的尊重而言，都显得愈加不合时宜。它可能会比较有效率地满足个人在较低水平上的偏好，因为低水平的个人偏好比较具有相似性，但是当市场经济使个人偏好的差别合法化以后，它对个人权利的制约就成为一个严重的社会问题，而且，二者的反差愈大，由此引发的社会矛盾也将愈激烈。我们必须清楚，在任何一个社会，更容易伤害到个人权利的不是其他个人而恰恰是公共机构，因此，政府在处理社会保障的有关问题时要特别注意不能在增加一部分人的福利的同时伤害到另一部分人的权益。要做到这一点，不能依靠政府自己制定的行政规则，只有民主决策的机制才是最有效的。对于划分中央政府和地方政府在提供公共产品和公共服务方面各自的权责来说，民主决策是一个基本的平台。基层地方政府应当提供什么样的公共物品和公共服务以及如何提供，归根结底应该由当地的公众来决定。长期以来，地方基层政府的公共服务职能一直非常薄弱，这与基层缺乏一个良好的民主决策机制有直接关系。在社会利益迅速多元化的情况下，自下而上地建立这样一个民主决策的机制已经是一个非常急迫的任务。

    中央政府和地方政府对于社会保障的责权一直划分不清，主要表现在以下两个方面：一是具有公共产品性质的社会统筹部分没有形成一个合理的层级分布，全国统筹和省级统筹的目标结构不明确，使社会统筹长期停滞在较低的市县级层次上。二是中央财政和地方财政的资金支持与事务管理责任划分没有完全相称，未能很好地体现出公共事务管理谁负责、谁出资的效率原则。要解决这些问题，应当在民主决策的框架内对社会保障体系进行恰当的细分，对不同的社会保障计划确定不同的统筹层次、基金管理模式、费(税)标准及征缴办法、以及支(偿)付标准和办法等。原则上讲，那些转移支付性质比较强、不确定性比较弱的部分适宜于由中央政府承担，而差异性较为显著的部分则适合于由基层政府承担，因为基层政府更加接近于个人，而一个民主决策的机制将会使得个人或局部性的差异性偏好可以更充分地体现于其中。需要特别指出的是，一般情况下，中央政府和地方政府之间不宜按保险种类的不同来划分权责，因为几乎是所有的社会保险计划都需要政府进行恰当的干预，而中央政府和地方政府需要分清各自的干预方式、途径和工具，并配合使用。

    地方政府应当在建设本地社会保障的基础设施上担负主要的责任，因为这类基础设施主要是由本地公众使用的。社会保障的第一部分基础设施是管理组织的基本架构。公众参与本行政区的基层政府的社会保障决策和管理要有恰当的程序和框架。现阶段，为了使公众对社会保障事务的民主参与与社会保障体系本身的发展相协调，应重点培育社区的健康理事会和地区性养老保险基金理事会，以作为公众参与社会保障事务管理的基本载体。健康理事会要以社区为单位建立，以便与社区医疗服务中心相匹配。养老金基金理事会则可以在县以上行政层级上建立，以参与本地区养老金基金的重大决策。理事会这种组织形态可以为公众参与社会保障事务提供一条便捷的渠道，同时提高消费者在市场交易中的谈判能力，增进消费者的福利。养老金基金理事会在组成上对相关利益者要有充分的代表性，不仅要有地方政府行政官员的参与，更要有足够数量的职工代表和企业代表，以便让理事会的决策充分地体现公众的意愿。社会保障的第二部分基础设施是必须由政府以公共物品的形式提供的硬件设施，其中在未来一段时期内最为需要的可能就是社区养老院、老年人社区等公共养老设施。

2006年7月5日 中国保险网 作者：中国人民大学公共管理学院社会保障研究所教授 李绍光 来源：《经济社会体制比较》2006年第03期

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