社保基金徘徊在全面审查门前

□本刊记者 李北方

政策门槛

“现在还不到时候，你得等。”提到上海社保基金案，著名社会保障问题专家郑秉文说。

“上海的事还没有揭锅，情况还不清楚。”劳动和社会保障部下属的社会保障研究所所长何平也保持继续观察的态度。

湘财证券的养老金咨询专家曾庆五对记者说，纯粹从经济的角度来看，上海市社保局投资的资产，比如高速公路的投资，还是业界比较看好的领域。但是，“现在的政策不允许这样做，它违背了政策。”

曾庆五所说的政策，指的是国家对于基本养老基金和补充养老基金即企业年金投资管理机制的规定。国务院1997年颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(26号文)第七条规定：“基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用，全部用于职工养老保险，严禁挤占挪用和挥霍浪费。基金结余额，除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。要建立健全社会保险基金监督机构，财政、审计部门要依法加强监督，确保基金的安全。”劳动和社会保障部2004年发布的《企业年金基金管理试行办法》(23号令)第四十六条则对企业年金的投资范围作出如下界定：“限于银行存款、国债和其他具有良好流动性的金融产品，包括短期债券回购、信用等级在投资级以上的金融债和企业债、可转换债、投资性保险产品、证券投资基金、股票等。”

按照政策，各项养老基金都禁止进入实业领域的投资。

回到专业层面，而不是“利益输送”

在上海社保基金大案中，官商勾结是一个层面的问题，让真相大白是民意所归，但对制度本身的问题的讨论不应被掩盖。曾庆五所谓制度过于保守的判断，事实上早已是业内的共识。此案应该成为彻底反思和调整中国社保基金管理体制的一个契机。

很多专家估计，上海出了问题的是企业年金这一块，至少也以企业年金为主。企业年金是在基本养老金之外，根据国家政策指导，企业根据自身实力建立的补充性养老金制度，基本原则是企业自愿参加，而非法律强制。由于企业年金的发展规模受当地经济发展水平和地方政府减免税收政策的影响，各地的年金规模发展极不均衡，目前上海企业年金发展中心管理的资金超过百亿。由于全国范围内的年金发展水平从来没有一个官方的统计数据，所以专家对上海年金规模占全国总量的比重估计各不相同，有人说是1/6，有人则认为占到一半。于是，有专家据此将上海社保基金案视为个别现象，比如何平；但郑秉文则认为这是个普遍现象，“性质是一样的，余额小的出小事呗。”

企业年金的概念早在1991年就由国务院文件提出，1995年开始推进缴交，直到2001年才使用现在的名称，同一笔资金此前一直叫做企业补充养老保险。而到了2004年劳动和社会保障部颁布了《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》，企业年金的管理才进入有法可依的阶段。此前，企业年金的管理视同社保基金，但投资渠道放得相对开一些。

“《企业年金基金管理试行办法》(23号令)是一个很好的法规，但中国的一个普遍性问题是，法律写的都很好，却执行不下去。”参与了23号令起草工作的林羿博士说。林羿是美国T. Rowe Price 金融集团副总裁、劳动和社会保障部“企业养老金专家顾问”，不久前在国内出版了专著《美国企业养老金的监管与管理》。林羿认为，23号令确定了对企业年金进行市场化运作的框架，对所涉及的包括受托人、账户管理人、投资管理人、托管人等不同的管理机构的角色和法律责任都进行规定。但问题在于像上海等地的社保局早已成立了年金中心，不理会这个法令，继续按原有方式运营，不按要求对企业公布经营情况，于是便出现了上海式“利益输送”的情况发生。

林羿说，很多地方社保局如同地头蛇，对劳动和社会保障部的文件不予理睬，这个问题在制定23号令的时候就讨论过了。据悉，劳动和社会保障部方面在上海社保基金大案曝光之前，就已下定决心进行整顿，考虑请国务院下发文件，要求各地立即执行23号令。可能的步骤有二，首先要对各地社保局掌管的企业年金进行清产核资，披露自建立年金以来的操作情况，这个过程可能需要一到两年。接下来，就要启动地方社保局从企业年金的运作中退出的程序，对企业年金进行市场化操作。劳动和社会保障部在2004年确定了37家金融代理机构具备企业年金托管人资格，地方社保局退出后，让建立年金的企业直接委托这些金融机构进行投资。

“需要大思路”

中国的社会保障体制是独特的，著名社保专家、全国人大常委郑功成说过，这在世界上是前无古人、后无来者的。在世界范围内，只有中国在已经有一套完整的社会保障制度条件下再全面打破，进行颠覆式的变革，所以可想而知它是非常艰难的。

作为补充养老金的企业年金，即便在上海这个发展程度最高的地方，其覆盖率也不过10%左右，可以说牵涉面并不广。与此相对应的基本养老基金在体制上存在的问题，波及的人群就更广泛了，一旦出现问题，影响的将是老百姓对整个社会保障机制的信心。

现行的社会保障机制建立之初，社保部门收缴上来的基金，直接由社保经办机构来管理，缺乏外部的监督；而且社保部门直接从基金中提取管理费，作为办公费用，管理费如何管理也没有明确的法规。社保基金实行地方统筹，出于保值增值的压力，有些地方就把手头可以动用的资金拿去投资，直接挪为他用的情况也不鲜见。1997年，中央电视台报道了四川挪用社保基金盖办公楼的事件，刺激中央出台了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(即26号文)，对社保基金实行收支两条线，在财政建立专户，社保部门需要发放养老金要给财政打报告，这就使得用钱的不直接管钱。26号文同时还将社保部门的办公经费完全纳入财政预算，不再从基金中提取管理费。同时，文件还对资金的投资方式作出严格限定，只能存入银行或者购买国债。在随后掀起的清查风暴中，各地一共查出70多亿元的违规资金，大部分已经追回。

中国社会保险学会副秘书长张树新对记者说，这个规定在理论上卡死了社保基金被挪用的空间，他据此认为，1998年以后社保基金单纯被社保部门挪用的可能性很小。他担心的是对财政专户没有有效的监督。

基本养老金又分社会统筹和个人账户，统筹部分用于现收现付。由于统筹部分存在缺口，1993年开始建立的个人账户资金在各地都被挪用作当期支付，导致了大量空账的存在。从2001年开始，国家在辽宁试点做实个人账户，今年初开始，试点推广到8个省市区。个人账户一旦做实，就会产生一大笔闲置资金，其保值增值问题即凸现出来。“做实是一个方面，另一个就是做实之后你怎么办，我认为应该有个政府主导的思路在里面。”西南财经大学社会保障研究所所长林义教授说。

据张树新介绍，社保体制改革时承诺的养老金替代率是58.5%(替代率指退休时领取的养老金与前一个月工资的比率，如果工资为1000元，养老金则应为585元)。目前的养老金由三部分组成，统筹部分、个人账户和过渡性补贴，过渡期结束后，养老金只由前两部分组成，58.5%的承诺替代率是指由两部分组成的养老金要达到的。替代率的高低取决于个人账户的投资收益率，如果不改革目前只能存银行和买国债的投资方式，即只能维持在1~2%的收益率，那么目标替代率只能达到45%左右。张树新的测算是，要顺利完成过渡，达到58.5%的替代率，个人账户的年平均收益率必须达到6%以上。

社保基金的保值增值是专业人士的共识，但在方式上专家们却各有看法。张树新就认为，要取得高收益率，不在股票市场上占有一定的比重是不行的，因为其他市场都是定息的。他还说，必须克服对股票市场的恐惧，社保基金投资追求的应该是长期的收益率，而不要太在意某一年的跌跌涨涨。

林义教授则不信任股票市场。他不久前参与了国家自然科学基金的一个项目，研究社保基金和资本市场的互动。林义认为，中国的资本市场不能令人满意，靠资本市场只有死路一条，这也是国家不放开投资的一个原因。他的意见是国家需要拿出“大的思路”，成立一个国家级的部门统筹运作并承担最终的责任，比如发行定向的国债，有意识地提高利率；另外应考虑投资国家建设，在经济发展中解决保值增值问题。

林义批评了“社保基金入市”的提法，认为这是不成立的，美国的养老金统筹全部用于购买国债，根本没有任何其他形式的投资。目前美国的社保体系中是没有个人账户的，据在美国工作的林羿博士介绍，目前美国国内关于社保体系改革的争论也涉及建立个人账户，而一旦建立个人账户，其投资必然要借助于金融市场。

最近，郑功成教授在接受采访时对社保基金保值增值提出的看法，在某种程度上与林义教授不谋而合，他说，社保基金增值要着重考虑实业投资，比如投资三峡、南水北调、高速铁路等，既安全又有较高的收益回报，这显然较只注意银行与国债或者股市要好得多。

对社保基金使用情况的审计是今年国家审计署的一个工作重点，上海社保基金案曝光之后，清查的力度有望进一步加大。张树新认为，社保基金管理政策已经收得很紧了，他担心的是，原来各界一直在呼吁的放开投资渠道问题，是不是会由于上海这个事进一步延迟提上议事日程的速度。

社保基金是老百姓的“保命钱”，严查违规使用、打击腐败是众望所归，但希望不要扩大到其他领域，延迟社保基金保值增值渠道的讨论。因为保值增值不力，养老金的发放就要靠财政补贴，最终还是老百姓掏腰包。

http://www.sina.com.cn 2006年09月18日10:57 南风窗

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