管好“三公”部门 公共基金方能安全

中国经营报编者按

“上海社保基金违规案”令国人震惊，不仅仅是因为32亿元违规拆借数额巨大，更是因为，上海市一直是全国社保系统的好榜样，更是其他各种类型公共基金的“老大哥”。上海社保大案一出，人们自然会联想，还有多少公共基金处于危险之中？

伴随着国民财富的增长、和谐社会理念的深入，养老保险、医疗保险、失业保险、公共维修基金等多种形式的公共基金开始建立起来。监管它们的机构，往往具有“公权力大、公益性强、公众关注度高”的“三公”特点，被百姓寄予厚望。遗憾的是，由于现有法制的不健全，这些部门往往集行政主管和投资运营人于一身，钱账一把抓，监守自盗情况屡有发生。而每一次类似案件的发生，都直接导致国民福利的巨大损失。

正是从这个意义上看，“上海祝均一案”绝非个案，它暴露了我国公共基金监管的体制性漏洞。为什么公共基金屡屡被地方政府作为“准政府资金”挪用？为什么公共基金屡屡成为帮助某些人一夜暴富的工具？在各地的投资过热中，有多少项目背后有公共基金“撑腰”？回答并解决这些问题，才能让公共基金成为真正的“公共”基金，才能让亿万百姓成为这笔财富的真正受益人。

资产独立、钱权分离、信息披露

《中国经营报》：上海社保基金违规案反映出的问题是什么？

林嘉：首先，法律存在空白。目前我国社会保障制度执行的是国务院颁布的行政法规，以及劳动和社会保障部、财政部联合颁布的部门规章，比如：《社会保险费征缴暂行条例》、《失业保险条例》、《社会保险基金投资管理暂行办法》等等。我国仅仅在行政法规与部门规章的层面对社会保障制度做出了规范，还没有上升到由全国人大立法的高度。

其次，管理制度不健全，有漏洞。不仅上海，全国各地多多少少都存在这种情况，社保基金被挪用的情况时有发生。客观评价，在全国社保体系中，上海市走在前面，不仅相关规定比较完善，在劳动社会保障方面，执法环境也是最好的。“祝均一案”反映出，在我国行政执法上，有些时候，人的作用更大，“人治”大于“法治”。

第三，法律意识淡漠。社保基金的管理人员，甚至主管领导，没有对社会保险的基本法律意识，没有认识到这笔钱对于广大劳动者的真正涵义。国家税收没有人敢动，而一些地方领导人却自由支配、挪用社保基金，这也说明，现行法规对社保基金的法律责任义务交待的还不够清楚。

杨燕绥：“祝均一案”的根源在于社会保障基金的“资产不独立、钱权表面分离、实际不分离”的制度安排。社保基金管理不仅法律不健全，而且道德风险隔离墙形同虚设，掌权者可以长驱直入。

“安全”和“有效”是管理社保基金的两个相辅相成的原则，单纯强调“安全”可能将社保基金“管死”，单纯强调“有效”则可能将社保基金“搞乱”。一个“安全、有效”的社保基金管理机制需要有法可依，保障其“资产独立、钱权分离、信息披露”，这是现代社保基金管理体制的最明显的特征，也是检验社保基金管理机制是否安全的三个定性指标。

《中国经营报》：《社会保险法》讨论了很多年，但至今未被列入“十一五”期间全国人大的立法日程。这里面涉及的问题很多。比如，社会保障的不公平问题，目前缴纳养老保险的只有1.6亿～1.7亿人左右，主要是城市职工、企事业单位职工和公务员，个体工商户、农民不在保障之列。还有，一旦立法，个人就必须交纳社会保险税（或者是社会保险费），那些没有纳入社保体系的人交不交，也是一个难题。目前劳动和社会保障部正在起草《社会保险法》，《社会保险法》的出台是否可以解决法律缺位的状况？

林嘉：《社会保险法》能够弥补目前法律的缺失。它将明确社保各方的法律关系，对相关的责任人的责权利做出规范，包括投保人、受益人、经办机构管理机构的责任，为社保基金运作提供法律支持。

但是，作为基本法，《社会保险法》只会做原则性规定，还必须有一系列的配套法律加以规范。在配套法律中，社保基金的管理与运营，是一个非常重要的环节，希望也能由全国人大制定专门的法律，而不是出台法规性文件。因为社保基金的问题不是纯粹管理上的问题，其运作是靠基金来运作的，没有钱是运作不起来的，基金是维系社保运作的血液，也最容易出现问题，滋生犯罪。

除了《社会保险法》、《社会保险基金管理法》之外，《刑法》也应该对违规行为做出相关责任判定。用以约束行政权力，防止行政权力滥用，违反者应承担刑事责任。

建立社保基金公益受托人制度

《中国经营报》：加强社保基金的管理，相关管理部门目前最紧迫要做的工作有哪些？

杨燕绥：关键还是制度安排，制度安排主要有三点内容：首先，社保资金资产独立，建立中国社会保障公益受托人制度。社会保障公益受托人是依法建立的、独立的、非营利的、专门的社会保障事业经办机构。该机构隶属总理办公室，是服务型政府的组成部分。财政负责资金投入，劳动和社会保障部既是其最大的公共服务买家，也是监督机构，税务总局为其提供征收服务。

第二，实行钱、权分离制度，建立隔离道德风险的隔离墙，社保基金按法规严格托管。受托人把钱交给合规的金融机构（比如银行），而银行作为资产托管人，再委托专业机构（比如基金）投资管理，他们听由政府任命的社保基金投资决策委员会或社保经办机构的指令。

第三，信息披露。只有这样，社保基金才有安全保障。

《中国经营报》：今年两会期间，台盟中央特别向劳动和社会保障部提交了关于建立社保基金信息披露制度的议案，信息披露制度对于社保基金与投保人的意义何在？

杨良初：社会保险基金是公共产品，不是一种政府财政，也不是个人财产，只是政府代为管理，钱的来源是劳动者与用人单位。对于公共产品的管理制度更需要透明。目前我国并没有向社会定期公布社保基金管理情况的明确规定。应该制定专门的监督条例，尤其要建立社保基金信息披露制度，确保参保人的知情权，防止挪用行为的发生。

所谓信息披露，是指社会保障基金的经办机构应当将社保基金的来源、支付、积累、运营等情况，定期向人民代表大会、财务监督部门和参保人及受益人进行公布。信息披露是建立安全有效运营机制的组成部分，也是其保障机制和检验机制。

《中国经营报》：针对社保基金征缴、支付、管理和发放情况，劳动和社会保障部将联合审计署在全国开展专项检查。重点应该清查哪些内容，哪些环节最容易出问题？

杨良初：不能只检查账面上的统计数字，应该重点检查社保基金的运行状态，包括账上有多少钱，是怎么使用的，增值率是多少，等等。

张车伟：在社会保险基金当中，有些基金积累的规模很大，在使用中累积的结余额度很高。由于目前我国处于劳动力最丰富的时候，各种保险都处于有结余阶段，因此，资金的保值增值问题是一大挑战。同时，中国经济处于高速增长时期，资金获利途径也非常多。在这种情况下，必须对资金的保值增值途径作出统一规定，资金管理部门如果不遵循统一规则的话，很容易出现问题，上海社保案就是一个教训。

《中国经营报》：每年两会期间，关于加强社保基金管理与透明化运作的议案都有很多，专家学者也一直在倡导完善相关管理规定，并提出一些很好的建议。但是，这些建议很难被落实，请问，劳动和社会保障部行动迟缓的主要原因是什么？

杨燕绥：社会保障是一个公共选择、公共政策，应该有一个健全的决策机制。我们现在不是这样的，它把任务分到一个部门——劳动和社会保障部，由这个部门代替了政府的所有决策，从决策、执行到监督，都由一个部门来完成。

http://www.jrj.com  2006年09月09日 15:32 中国经营报 夏欣

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