郑功成：社会保障的漏洞须靠制度来堵

为什么医疗保障制度改革持续多年，老百姓还是感觉看病难、看病贵？为什么基本养老保险从1995年至今已经被调整、修正了多次，依然还没有调整到位？全国人大常委、中国人民大学教授郑功成认为，这是因为现行的各项社会保障制度设计存在着缺陷，迫切需要调整、充实、完善。1月9日，郑功成在中国人民大学举行的“中德社会保障体制改革研讨会”开幕式上，明确提出现阶段中国社会保障制度改革的任务是优化制度设计，并就此接受了本报记者的专访。

社保管理体制亟待理顺

问：您一直强调中国社会保障制度建设的关键在于优化制度设计。那么，优化社会保障制度设计的核心是什么？

郑功成：优化社会保障制度设计的核心在于明确政府责任和构建合理、高效的管理体制。而在整个社会保障制度管理体制中，社会保险管理体制的确立又最为重要。在中国，虽然经过1998年的机构改革已经明确劳动和社会保障部门统一管理社会保险事务，但现实中的社会保险管理体制却存在着集权不够、部门分割、权责不明的缺陷。如社会保险还处于地方分级统筹管理的状态，社会保险费的征缴更是形成了世界上独一无二的两个机构（部分地区由社会保险经办机构征收，部分地区由税务部门征收）并存的异常格局，社会保险基金的管理因过于分散而出现难以有效管理、监控的现象，而作为社会保险直接责任主体的劳资双方迄今仍缺乏参与社会保险事务管理与监督的合适途径。这种有违社会保险制度自身规律的管理体制，当然不可能产生权威、高效的管理效果，从而亟待理顺。

应自我平衡和发展

问：中国的社会保险制度还在建设之中，您认为这一制度应该追求一个什么样的目标，现行社会保险管理体制应如何调整和完善？

郑功成：我一直主张，中国的社会保险制度宜由劳资双方分担责任，而实现社会保险自我平衡、自我发展则是我们应当努力追求的理性的目标，而要实现这一理性目标，就应当让社会保险与国家财政保持适当距离。有鉴于此，我认为时下又开始流行的那种社会保险费改税主张，以及让社会保险与国家财政日益靠近甚至合为一体的取向，其实是背离社会保险制度理性发展目标的，也是与我国自1995年以来采取统账结合模式的养老社会保险等制度设计不相吻合的。

中国现行社会保险管理体制应当通过用集中管理取代分散管理、用垂直管理取代属地管理和让承担缴费义务的责任主体参与管理的改造加以完善。若果能如此，作为社会保障体系主体组成部分的社会保险制度运行将会迅速步入良性轨道。

保费征缴机构要统一

问：为什么要强调集中管理，怎样实行？

郑功成：对中国而言，理顺社会保险管理体制的关键是用集中管理取代分散管理，当务之急是统一社会保险费的征缴机构，同时让国家财政退出直接管理社会保险事务的格局，进而真正让社会保险管理机构及经办机构切实承担起自己应当承担的责任。

这方面包括：应当尽快取消部分地区由税务机构代征社会保险费的体制，完全由社会保险经办机构在全国范围内统一征缴社会保险费，这是确保社会保险制度与国家财政保持适当距离的需要，也是社会保险制度追求自我平衡、自我发展及通过专业化管理达到高效运行的客观要求。同时，还应当建立专业的社会保险监督机构，财政部门可以通过参与专业的社会保险监督机构发挥作用，即从直接参与管理监督社会保险制度的运行改为间接参与社会保险制度运行的监督。国家财政部门在社会保险制度中扮演角色的转换，将意味着社会保险制度在保持与国家财政适当距离的条件下理性发展、自我发展局面的形成。

垂直管理才不易失控

问：相比属地管理而言，您认为社会保险垂直管理有什么好处？

郑功成：社会保险制度的重要职能是维系全国统一的劳动力市场，它必须是全国统一的制度安排，而全国统一的制度安排需要采取垂直管理体制才能适应，即地方社会保险机构应当成为中央社会保险机构的派出机构，而不宜成为地方管辖的机构。类似于深圳、上海等地暴露出来的社会保险基金案件，其实是现阶段对社会保险采取属地管理的格局无法避免的。选择垂直管理体制，将能够从根本上改变现行社会保险分散管理易于失控的局面，同时还可以提高整个制度的运行效率，并有效规避社会保险基金投资运营中的巨大风险。属地管理作为1998年国家统一部分行业分割统筹养老保险格局的过渡措施，其实早已经完成了其历史使命。当然，如果一步到位有困难，可以先从基本养老保险全国统一并实行垂直管理做起，这样，将改变现有格局，真正让社会保险走向统一，并成为人民放心的社会保障制度。

劳资双方参与管理监督

问：您为什么提出要让责任主体参与社会保险事务的监督管理？

郑功成：从世界各国的实践来看，社会保险制度的直接责任主体通常都是劳资双方，政府在社会保险制度中所扮演的其实是雇主与担保人的双重角色。社会保险制度责任分担的特色，决定了通过合理有序的途径，让承担缴费义务的直接责任主体——劳资双方参与社会保险事务的管理与监督，是这一制度实现自我平衡、自我发展的必要条件。因此，我认为应当打破直接责任主体无法有效参与社会保险管理监督的现行格局，让工会、雇主组织通过合适的途径与方式直接参与社会保险事务的管理与监督，这将有利于社会保险制度的健康持续发展。

当然，要想整个社会保障制度健康持续发展，还需要强有力的社会监督，而将社会保障制度运行情况公开化，将是治理这一制度目前存在的诸多问题的重要保证。需要强调的是，社会保障制度设计不仅需要通过调整、充实、完善等措施实现优化，而且需要将优化的制度设计上升到法律规范的层次，只有这样，中国的社会保障制度才能发挥出维护社会公平正义和实现国民共享国家发展成果的功能。

2007年01月10日 04:50 中新网来源：《人民日报海外版》，作者：刘泉

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