当代西方社会保障制度改革的背景

一、当代西方社会保障制度发展环境的变化

社会保障制度的发展需要有与之相应的经济与社会环境，20世纪前期西方社会保障制度的快速发展与西方社会经济的稳定发展密不可分，20世纪70年代以后，西方社会经济发展明显缓慢，使得社会保障制度发展所需的稳定的经济环境开始动摇。1950—1955年，英国工业品增长率为2.9%，1970—1980年为1.9%。美国国内生产总值年均增长率在1965—1969年为4.4%，1970—1974年降为2.4%，1975年甚至出现负增长。1960—1973年，日本国民生产总值年增长率一般在5%—9%，1980—1985年为3.8%。西方社会经济增长缓慢不仅带来严重的失业问题和贫困问题，使得社会保障制度遭受巨大压力，而且带来政府财政收入减少和社会支出扩大的尖锐矛盾，使得社会保障制度失去稳定发展的经济环境。

充分就业是社会保障制度稳定运行的又一重要社会环境。建立在战后西方国家社会经济稳定发展基础上的充分就业，曾经成为西方社会保障制度特别是福利国家建立和发展的重要因素。20世纪70年代中期以后，西方国家失业问题越来越严重。1975—1980年，德国失业率一直在4%左右，1981年达到5.5%，1982年达到7%，1985年甚至达到9.2%。1977年，日本失业率为2%，1987年达到2.87%。1960—1969年，美国的失业率为4.8%，1970—1979年为6.2%。1975年，英国失业人口有100万人，1982年达到300万人。失业问题严重化减少了社会保障缴费人数，导致失业保险支出快速增加。1975—1985年，日本失业保险支出从7990亿日元增长到13870亿日元，1960—1993年，德国失业保险支出从12亿马克增加到
1319亿马克。失业问题严重化使西方社会保障制度稳定发展的环境趋于恶化。

社会保障制度的发展还与人口发展状况密切相关，尤其是人口年龄结构对社会保障制度具有直接影响。20世纪中期以后，西方人口平均寿命明显延长。1965—1985年，法国男性平均寿命从68岁提高到71岁，女性从75岁提高到79岁；德国男性平均寿命从67岁提高到71岁，女性从73岁提高到78岁；英国男性平均寿命从68岁提高到72岁，女性从72岁提高到78岁；美国男性平均寿命从68岁提高到72岁，女性从75岁提高到79岁；日本男性平均寿命从68岁提高到75岁，女性从73岁提高到85岁。人口老龄化趋势明显加快。1980—2000年，法国65岁以上老年人口比例从14%提高到15.3%，德国从15.5%提高到17.1%，日本从9.1%提高到15.2%，美国从11.3%提高到12.1%。

人口老龄化将对社会保障制度发展带来一系列问题。老年人口赡养率不断提高。1980—2000年，美国老年人口赡养率从16.9%提高到19.0%，日本从13.4%提高到25%，德国从23.7%提高到24.0%。养老金支出成为社会保障支出的主要部分。1978—1983年，美国养老金支出占社会保障支出的比例为54%—60%，英国为44%—45%，德国为50%—53%，法国为42%—45%。养老金缴费率不断增长。根据预测，2000—2040年，德国15—54岁人口的养老金缴费增长指数从106提高到154，英国从93提高到111。日本政府1994年的一项评估也显示：如果领取养老金开始年龄为60岁，要维持目前的养老金水平，被保险者的缴费率必须从现在的14%提高到2025年的34.8%。1990—2060年，美国社会保障税率只有从13%提高到25.2%，才可以满足老年、遗属与残疾人年金和住院保险津贴支付的需要
。

二、当代西方社会保障制度内在问题的凸现

随着社会保障制度的不断发展，当代西方社会保障制度所具有的刚性特点越来越明显地表现出来。西方社会保障项目不断增加，西方主要国家社会保障范围越来越广，除了社会保险制度和社会救助制度外，还有种类繁多的其他福利补贴。无论是社会保险项目还是社会救助项目抑或是公共福利项目，一旦出现就很难再被取消或者停止实施。社会保障覆盖面不断扩大。不仅缴费性社会保险制度覆盖面不断扩大，非缴费性社会救助与社会福利的覆盖面也不断扩展。社会保障覆盖面扩大是社会保障制度发展的必然要求，但社会保障覆盖面过分扩大也将带来一些消极后果。以养老金制度覆盖面为例，20世纪80年代末90年代初，德国年金领取者占60岁以上人口比例为88%，日本为68.5%，英国为83.6%，美国为82.9%。

各项社会保障津贴标准呈现不断提高的趋势。以瑞典为例，1960—1980年，单身基本养老金津贴标准从每年5458克郎提高到11949克郎，夫妇的标准从每年8734克郎提高到20734克郎，健康保险日现金补贴替代率从60%提高到90%，失业保险津贴最高标准从34克郎提高到128克郎，儿童补贴标准从每年893克郎提高到1823克郎。西方国家社会保障水平不断提高。

1965—1980年，英国社会保障水平从14.4%提高到24.5%，德国从19%提高到313%，法国从15.8%提高到28.8%，瑞典从17.5%提高到33.5%，美国从11.2%提高到28%，日本从11%提高到25%。

西方社会保障支出不断增长。1950—1983年，英国社会保障支出从6.571亿英镑增至339.91亿英镑。1960—1980年，美国各级政府社会保障支出增长率从9.9%提高到14.6%。1960—1993年，德国养老金支出从196亿马克增长到3177亿马克，增长15.2倍；医疗保险支出从97亿马克增长到2097亿马克，增长21.6倍；失业保险支出从12亿马克增长到1319亿马克，增长109倍。西方社会保障支出超度情况明显加剧。1975—1985年，英国社会保障支出超度数值从0.7%增加到5.45%，美国从
3%增加到11.3%，日本从4.05%增加到11.5%，德国从6.34%增加到10.38%。

稳定增长的社会保障基金是维持社会保障制度正常运行的必要条件。西方国家社会保障基金来源构成中，国家财政补贴和雇主缴费构成较大部分，个人社会保障缴费所占比例较小。1980年，法国社会保障基金中雇主承担比例为56%，雇工为23.7%，国家财政补贴占17.7%，其他经常性收入来源占2.6%；德国分别为42.7%、22.1%、26.7%和8.5%；英国分别为33.3%、14.6%、43.6%和8.5%。这种社会保障基金来源状况导致政府财政支出的巨大压力，造成企业经营成本上升、投资和扩大生产积极性下降，还导致各种社会保障津贴领取者个人责任意识的减弱。社会保障基金投资收益对社会保障基金稳定增长具有重要意义，尤其是在社会经济发展缓慢，政府财政支出面临困难，人口结构老龄化，社会保障缴费人口基数缩小的情况下，要保持社会保障税费率的合理和稳定，社会保障基金投资收益具有重要影响。然而，20世纪中期以来，西方国家社会保障基金投资收益情况普遍不佳。1970—1975年，德国养老基金投资收益率为3.3%，英国为-0.5%，美国为-1.6%。1975—1980年，日本养老基金投资收益率为3.2%，英国为5%，美国仍为-2%。

传统现收现付型社会保障基金筹资模式面临严重挑战。现收现付制的主要筹资渠道是在职人员缴纳的社会保险税费，在社会经济稳步发展以及社会保障缴费人口充足时期，这是一种比较理想的社会保障筹资模式。20世纪中期以来，西方社会经济发展缓慢与人口老龄化加速使现收现付制度开始承受巨大压力，社会经济与人口结构变化要求社会保障基金筹资模式进行相应改革，否则只能在现收现付模式下提高社会保障税费率。于是，20世纪后期西方国家社会保障税率均有明显增长。1965—1992年，整个经济合作与发展组织成员国的社会保障税占税收总量比例则从21.6%增长到27.2%。

三、当代西方社会保障制度理念的改变

社会保障理念对社会保障制度的发展具有重要影响。20世纪70年代以前，西方社会保障理念存在严重的极端化倾向。19世纪末期以前，西方社会保障理念的基本特点是强调自助，这种社会保障理念认为：社会问题的出现主要是由于个人原因而不是社会原因，其解决应该是个人责任而不是社会责任，社会保障应该依靠个人自助而不是依靠社会或者政府帮助。19世纪末到20世纪70年代，西方社会保障制度理念发生明显变化，其主要特点是从过去的极端强调个人自助的社会保障理念转变为过分强调国家责任的社会保障理念，认为社会问题的出现主要不是由于个人原因而是由于社会原因，其解决主要应该是社会或国家责任而不应该是个人责任，社会保障应该依靠国家保障而不是依靠个人自助。

极端化的社会保障制度理念导致了极端化的社会保障制度选择。19世纪末以前，强烈的自助理念使得西方社会福利制度十分强调个人自助的地位和作用，家庭保障成为这一时期社会保障的重要内容，社会慈善机构提供的各种救助成为家庭保障的重要补充，只有在家庭保障与社会慈善救助无法满足需要时，政府才会通过济贫法制度等官方制度措施提供救助。20世纪前期，强调国家责任的社会保障理念使得西方国家十分强调国家在社会保障制度建立和实施中的重要地位和作用，以国家为主体实施的各种社会保障成为这一时期西方国家社会保障制度的核心内容。国家不仅建立起完善的社会保险制度，而且建立起有效的社会救助制度，同时还建立起充分的福利服务制度，“福利国家”成为西方许多国争相追求的目标，这种社会保障制度极端化选择在促进西方社会保障制度快速发展的同时，必然导致福利病的出现并长期难以克服。

20世纪70年代以后，西方社会保障制度理念开始发生变化，强调国家、社会与个人的共同责任，主张自助、互助与国家保障相结合的社会保障理念逐渐成为西方社会保障制度的基本理念。英国的撒切尔政府认为，英国社会保障制度的主要问题是过分强调国家在提供有效的社会保障中应该承担的义务与责任，忽视个人应该承担的责任与义务，没有在社会保障制度方面将国家所应承担的责任与个人所应承担的责任区分开来，更不可能将国家责任与个人责任有机地结合起来。英国社会保障制度改革应该追求三项基本目标：社会保障制度必须能够满足真正的需要，这是国家基本的责任；社会保障制度发展必须与整个社会经济发展保持一致；社会保障制度必须简单化并更加容易理解。

1979年，日本政府就指出，社会保障制度的目标是“形成在个人的自助努力与家庭及社会的连带责任的基础上，加上适当的官方福利这样一种新型的福利社会模式”。1986年，日本社会福利协议会指出：日本目前的社会福利发展已经处于失调状态，战后确立起来的社会福利基本框架经过30多年的时间，一些部分已经僵化，开始阻碍社会福利事业的发展，在老龄化日益严重的21世纪到来之际，这个矛盾越发突出，必须寻求新的发展对策。1993年，日本社会保障制度审议会指出：“社会保障制度应该是为了全民的利益，由全民来建立，由全民来支持的制度。”

美国社会保障改革理念从20世纪70年代也开始逐步形成。尼克松总统指出，美国社会保障制度中必须建立起一种个人责任与公共参与的复合责任机制，他提出“不工作即无福利”的主张，并且指出：“我相信对于任何人来说接受比所做的工作更多的福利是一种错误。”里根政府认为，必须遏止社会福利扩展政策，必须减轻社会福利领取者对福利本身的严重依赖性，提高他们的自立、自强和自尊意识。克林顿政府提出：“我们将结束大家都了解的那种福利。……恢复一条简单而庄严的原则：不能让一个能够工作的人永远依靠福利。我们仍然要帮助那些不能自助的人，帮助那些需要受教育、训练和抚养孩子的人。但是，如果能够工作的人就必须工作。”

四、典型国家的改革经验与国际组织的改革建议

典型国家的社会保障改革经验与国际组织的社会保障改革建议，对当代西方社会保障改革产生直接影响。1955年，新加坡开始建立中央公积金制度，所有公共部门和私人部门的雇员强制性参加中央公积金制度，雇主和雇员共同缴纳公积金，国家不承担缴费责任。公积金个人账户分为“普通账户”、“医疗储蓄账户”和“特别账户”三类，会员年满55岁后，个人账户由三个账户转为退休账户和医疗储蓄账户。随着新加坡公积金制度不断改革，公积金的使用范围逐步扩大。20世纪60年代末，公积金存款开始可以用于购买住房，80年代初，公积金存款可以用于会员、配偶、子女、父母、祖父母的医疗和住院费支付，80年代末，允许从公积金中贷款以支付子女教育费用，90年代初，允许自我雇佣者加入公积金制度，并推进公积金投资环境的改善。这样，新加坡的公积金制度从最初的仅仅适用于养老保障，逐步扩大到住房、医疗保健、教育和其他领域，从受雇佣者逐步推广到其他劳动者，成为新加坡社会保障制度的核心部分。

1980年，智利政府颁布《养老金制度改革法》，个人必须为自己的养老强制性储蓄，并在基金管理公司中建立个人账户，个人账户完全由个人缴纳。养老金包括正常退休养老金、提前退休养老金和残疾遗属养老金三部分。正常退休年龄男性为65岁，女性为肋岁。养老金支付分为三种形式：第一种支付方式是年金，由基金公司根据将要退休者养老存款额为其在保险公司购买相应等级的保险，并由保险公司逐月支付一定数量的养老金；第二种支付方式为按计划支付，养老基金公司将退休者养老存款存在本公司，退休者从基金公司每年领取一份年金；第三种是按计划支付与年金相结合，退休者根据自己的情况决定在一定时间内领取按计划支付的年金，期满后转入年金支付方式。养老基金完全由私营养老基金管理公司管理，基金管理公司经营效益完全依靠市场竞争实现，个人不仅可以自由选择养老基金管理公司，而且可以自由地调换养老金基金管理公司。新加坡和智利的社会保障制度改革的本质特点是建立私营化养老金，其措施和模式选择对当代西方社会保障制度改革产生直接影响。

西方社会保障制度发展面临的困境以及新加坡和智利的改革经验，引起主要国际组织的关注，它们对国际社会保障制度改革提出了具体建议。国际劳工组织在20世纪80年代末对养老保障制度改革提出建议，主张调整人口政策，改变人口年龄结构，降低老年人口比例；重新设计和实施养老保障计划，如在养老基金筹资方面实行部分积累模式，在养老金支付方面实行提高开始领取养老金者的年龄资格和领取全额养老金的缴费资格年限，还可以对达到一定年龄、并继续从事非全日制劳动的养老金制度参加者实行部分养老金制度。20世纪90年代初，国际劳工组织又建议实行更加灵活的过渡性退休制度等。2000年，国际劳工组织发布的《世界劳动报告》进一步阐明社会保障改革的基本主张：(1)扩大社会保障制度的覆盖面，将被排除在现行制度以外的所有雇员、自营就业人员、非正规就业人员强制性纳入社会保障计划；(2)改善社会保障管理，吸收社会保障制度参加者参与管理，促进民众的积极参与和缴费意愿，扩大社会保障管理专业人员队伍；(3)采取有效的收入分配政策，使社会保障获得更加广泛的社会支持，并发挥社会保障的经济、政治与社会效果。

1994年，世界银行发表了《防止老龄危机》的研究报告，提出建立多支柱养老保障制度建议，报告指出，各国养老保障实践可以划分为三种模式：一是公共的现收现付制计划，二是雇主发起的职业年金计划，三是个人储蓄年金计划。为避免上述三种单一支柱养老保障计划存在的问题，应将储蓄功能和再分配功能分开，在两个不同的强制性支柱下，采用两种不同的筹资和管理方式：一种是公共管理的、以税收筹资的养老计划，一种是私人管理的、完全积累制的养老金计划；另一种是自愿性养老金计划作为对以上两种养老金计划的补充，“三者构成老年保障三个支柱”。公共养老金计划有三种选择：它可以提供以生活状况调查为基础的津贴，也可以为强制储蓄制度提供最低年金保障，还可以为更大范围人口提供统一年金。第二种强制性养老金计划可以采用个人储蓄账户或者职业年金计划两种形式，作为第三支柱的个人自愿性储蓄计划将为那些想在老年得到更多收入者提供额外保障。国际组织提出的社会保障改革建议，对当代西方乃至世界各国社会保障制度改革产生直接影响。

综上所述可以看出：当代西方社会保障制度改革的背景具有复杂性。西方经济发展的缓慢使得社会保障制度的发展开始面临严重压力，失业问题加剧增加了当代西方社会保障制度的压力，人口老龄化趋势明显加快给当代西方社会保障制度带来巨大压力，这使得西方社会保障制度发展的环境发生变化，西方社会保障制度发展环境的变化是西方社会保障制度改革的基本原因；随着西方社会保障制度的发展，社会保障制度的内在问题越发明显，社会保障覆盖面不断扩大，社会保障津贴标准逐渐提高，社会保障水平不断增长，社会保障支出不断增加，当代西方社会保障制度内在问题的日益明显是当代西方社会保障制度改革的内在原因；当代西方社会保障制度理念的变化对西方社会保障制度改革产生直接影响。社会问题的解决既被视为政府的责任，也被视为社会责任与个人责任，社会保障不仅应该依靠国家保障，也应该依靠社会力量，还应该提倡个人责任，国家、社会与个人共同责任理念成为主导当代西方社会保障政策的基本理念，当代西方社会保障理念的变化推动了社会保障制度改革的进程；以新加坡和智利为典型的强制性公积金制度的建立和实施效果，为当代西方社会保障制度改革提供了经验，世界银行和国际劳工组织等国际组织的社会保障改革建议，在一定程度上为西方社会保障制度改革提供了可资借鉴的改革道路和模式选择，成为推动当代西方社会保障制度改革的重要因素。

2006年12月28日 中国保险网 作者:丁建定 来源：《社会保障制度》2006年第10期

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