大案频发社保改革的路径在哪里

　字体小大时间：2015-01-17来源：中国社保网编辑：社保网-夏宇

【导读】:社保改革路径之争已持续多年，激进与保守并存，至今分歧依旧。在复杂的权衡中，目前正逐步导向最少阻力的现实路径 □本刊记者张翔胡润峰任波付涛/文一、大案频发社保改革的路径在哪里在2006年的编年史中，社保资金案曝光后影响之大及广，可谓

社保改革路径之争已持续多年，激进与保守并存，至今分歧依旧。在复杂的权衡中，目前正逐步导向最少阻力的现实路径

□本刊记者张翔胡润峰任波付涛/文

一、大案频发社保改革的路径在哪里

在2006年的编年史中，社保资金案曝光后影响之大及广，可谓前所未有。7月案发的上海社保案，第一次以骇人的挪用金额凸现于公众视线。这一新中国成立以来最大的社保资金挪用案，激发了人们的强烈不满和对未来的多重担忧。这种情绪感染了全国上下，构成2006年度中国最能拨动人们敏感神经的政经议题。

事件促使民众反省业已推进了整整15年的中国社会保险体制改革。今天，国家已为1.75亿人建立了基本养老保险，并为1.38亿人开设了基本医疗保险账户。过去数年间，这个堪称全球最大人口规模的社保系统每年扩大覆盖率6％，每年递增缴费金额20％，年收支已逾2万亿元。

然而，这一社会统筹与个人积累相结合的庞大体系事实上危机深重。一方面，用于当代支付的社会统筹养老金逐年入不敷出，导致以未来积累为目标的个人养老金账户长期被占，全国各地合计空账已造成至少8000亿元的缺口，今后支付堪忧；另一方面，非但强制性征缴的社会统筹、个人账户基金全部控于各级政府之手，自愿性的企业补充养老金也在很大程度上由各级政府主宰。各级政府对社保资金的超强垄断，既构成过往社保体系随处可见的低效、谬误乃至腐败之源，更严重阻碍其迈向健康的未来。

这也正是遏制中国社保改革的两大瓶颈，民众寄望进一步的改革突破樊篱。就在2006年的最后一个月，中央政府终于启动了“做小做实”个人账户的扩大试点，总额50亿元的资金由国家财政部下拨新增试点的七省份社保基金专户。之前，东北三省已自2001年陆续加入了试点。

紧接着，12月20日，全国社保基金理事会与参加“做小做实”试点的九省份签约，为其管理运营逾百亿元的个人账户基金。2000年成立的全国社保基金理事会主掌弥补全国社保缺口的战略性储备资金，目前握有约2000亿元资金，已有六年市场运作经验。这是个人账户基金首次脱离各地社保机构，集中于中央社保基金管理平台；既有望缓解中央政府对于各地社保基金管理鞭长莫及的乏力感，也使得各地社保基金看到了借助全国社保基金业已打通的海内外渠道，实现基金保值增值的机会。

这一系列举措，都显现出中国式社保改革的渐进特征。关于社保改革的路径之争已持续多年，激进与保守并存，至今分歧依旧；但改革还是在复杂的权衡中导向最少阻力的现实路径——功过自待评说。

值岁末年初，《财经》选择社保改革作为2006年的“年度特别话题”，正是基于我们一贯关注中国改革的立场。这也是《财经》自2004年以来的第三个“年度特别话题”。前两次话题相继是“矿难探源”和“药价之谜”，分别剖析煤炭生产体制和药品定价畸态。

三年来，《财经》年终刊的年度话题在变化，不变的是对民生的关怀。一如前两次话题着眼于生命与健康，今次关注社保改革话题，则是为了亿万国人的明天。

——编者

上海社保漩涡

上海社保案（参见《财经》2006年第17期封面文章“上海社保：危险的投资”），无疑是2006年社保风波中最诡谲的一处漩涡。上海市社保局局长祝均一在7月中旬被中纪委“双规”，紧随落马的是一连串涉案政府官员和民企、国企老总；其中既有十余名厅局级领导干部，又有一度扬名上海滩的“神秘富豪”张荣坤。

“神秘富豪”的财富源头，原来是上海社保资金。这位32岁的全国政协委员自2002年来的发迹史，也是官商勾结的鲜明写照。目前已知，仅张荣坤个人就获得上海社保违规拆借至少36亿元，用于收购苏浙沪之间数条高速公路。

随着调查深入，灰幕渐次显现。就在张荣坤获得社保资金投资高速公路的2002年，上海社保局正式将常年委托在外的全市社保资金收回自营。涉及逾百亿元上海社保资金的委托运营始于1993年前后，协议终止于1999年，再经三年过渡期彻底划断。受托机构是上海本地的浦东发展银行。

当年将社保基金委托运营，是因上海社保机构自营不善，亏损累累，委托浦发行是为获得更专业的投资渠道和更好的收益，但具体运作从一开始即已背离初衷。自1993年至1999年间，巨额社保基金的投资方向绝非浦发行所能主导，甚至也不仅由上海市社保局控制。从市到区，各级官员逾矩越规做出层层指示和安排，最终令社保基金大批投向高危的房地产领域，大多数权属不明。之间，是形形色色的各方参与者数不胜数的擅权、专断、谋私及灰色交易。

至1999年，上海社保对房地产的投资大多陷于亏损，而中央已颁新规，收回数年前允许社保基金借有限渠道投资的成命，明确严令相关资金仅可存放银行或购买国债。迫于外界压力，更为止损，上海社保局与浦发行签署过渡期协议，三年过渡期内，浦发行负责追回之前的社保投资。

2002年，被收回自营的上海社保资金已经遭受了巨额损失。但作为行政主管者和资金运营人的上海市社保局，并未真正恪守中央明令，而是将巨额资金投入了更为宽泛的领域，包括房地产、高速公路、股票等等，甚至涉嫌为当地转制国企高管的隐性MBO提供过桥资金……

上海社保案发后，社保基金火之安全为举国关注，各地一系列社保违规案件在下半年相继曝光，令人触目惊心。

双重垄断

作为政府主管部门，劳动和社会保障部（下称劳动保障部）开始面临巨大压力。上海社保案爆发一个月后，劳动保障部召开了纪检监察工作座谈会，通报了上半年各地一批违规案件：

河南濮阳市劳动保障局以减免企业应缴870余万元养老保险费为代价，换取六辆轿车使用权；黑龙江阿城市社保局将918万元借给企业用作流动资金和担保；浙江温州市劳动保障局用社保基金600万元购买企业优先股；四川青神县政府挤占挪用社保基金1245万元；湖南益阳市北州子镇领导班子弄虚作假套取社保基金69万元……

上述自查案件可归于政府集体违规，谋部门之私。当年各地法院审理的一批社保大案，则显现出个人谋私的特点：湖北公安县委原副书记杨政法挪用社保基金2500万元炒股，个人获利393万元；云南罗平县社保管理服务中心出纳员史勇采取收入不入账、篡改会计记账凭证等手段，贪污社保基金196万元……

从出纳员到县委书记，从镇领导到地市社保局，其违规犯罪手段尽管多样，却均无过人之处。在外界看来，社保基金多年来遭受的侵占、挪用乃至贪污，已是见多不怪的“常态”。

11月22日，国务院常务会议听取了国家审计署对全国29个省（区、市）社保基金专项审计的结果。为期两个多月的专项审计发现，1999年前发生的违规金额达23.47亿元，2000年以来发生的违规金额高达47.88亿元。

这次由温家宝总理主持的国务院常务会议强调，社保基金是条“高压线”，任何人不得侵占挪用。不久，劳动保障部对审计结果作出回应，承认其间“甚至有违法犯罪”问题；同时强调法规不健全、管理不规范的客观背景，并辩解说，挤占挪用社保基金非仅社保机构一家，“财政部门、地方政府、税务部门等都占有一定比例”。

外界由此窥见中国社保行进路途中的通病，其表征是各地社保部门对外大规模、高风险的投资，各级政府对社保基金长期、大量的挤占挪用，同时不乏部门谋私和个人牟利之举。

个中缘由，既有制度滞后于现实的历史背景，也有对先天不足的社保基金“保值增值”的客观需求，更有转型期各地财政不敷急遽扩大的公共开支及投资所需的不幸现实。而所有违规违法之举得以轻易成行，则在于地方社保机关集行政管理权与基金经营权为一身的体制。

这种现存体制的最大特征，正是政府行政权力与部门经济利益的双重垄断。

自我监管难题

垄断必须被打破，却至今不曾打破；垄断的权力至少要被监督，但从来缺少监督的力量。

劳动保障部一位官员在11月称，自1998年以来，劳动保障部会同其他部委共计进行了五次大检查，其中2000年发现170多亿元社保基金被挤占挪用，2004年发现16个省份存在挤占挪用情况。他透露，上述资金如今已被追回160亿元。

劳动保障部一位副部长12月1日表示，他们将对社保基金审计查出的问题进行整改，“研究解决实际问题”，“认真总结经验教训”；同时要健全社保经办机构的内控制度，建立经常性的监督监察和要情报告制度。

这些举措看来仍少有新意，更未突破政府自我监管的既有局限。识者早已指出，多年来的社保监管一直停留在社保行政主管部门的自我监管。1998年后，国家明令社保基金实行“收支两条线”，转向税务部门征缴为主，并存入财政专户，形成劳动保障、税务、财政和银行等多单位的相互监督和制约。但在地方政府的强势介入下，政府各部门的利益交织千丝万缕，很大程度上形同一体，所谓相互监管很难实现。

另一个不容忽略的事实是，历来中国社保改革的决策者和推行者均来自改革受益群体之外。自1991年以养老金保险为核心的社保改革启动以来，养老保险已从国有企业扩大到集体、私营企业职工，乃至个体工商户和自由职业者，但庞大的公务员系统和事业机关至今置身局外。这或许是社保改革后继乏力的另类注脚。

当务之急，是要为社保行政管理权寻求真正强有力的监督力量。如果这种力量不能在身兼“运动员”和“裁判员”的政府内部产生，则需放眼公权力体系之外。

个人账户空账风险

11月末，经济学家吴敬琏在人民日报海外版撰文提及，早在1993年召开的中共十四届三中全会上，即已明确要求在养老保险和医疗保险中引入社会统筹和个人账户相结合的制度（统账结合），这是改善社保体制运作、堵塞作弊漏洞的有效制度安排。

吴敬琏进一步表示，引入个人账户制度可扩大广大受益人群参与社会保障制度，加强其对社保体系运作的监督。

中国社会保险制度改革始于1991年。当年的改革主体是企业职工养老保险，国务院提出由国家、企业和个人三方共同负担养老金的改革方向。之前，完全由企业负担的养老体制已难以为继。

继十四届三中全会作出统账结合的制度安排后，国务院于1995年开始了全国推广，并在1997年最终确定了统一实施方案。也是从这一年起，中国的个人养老金账户得以明确建立。同时，政府还鼓励企业职工自愿参加补充性养老保险，并允予税收优惠。

用于当代支付的社会统筹资金和用作未来积累的个人基金账户，同为国家强制性基本养老保险。它们与企业补充性养老保险（企业年金）、个人自愿储蓄性保险一起，共同构成现代国际社会通行的养老保险“三支柱”。这种混合模式成为中国养老保险制度改革的现实选择。

其中，统筹账户资金由企业缴交，用于国家统筹支付当代退休人员的养老金，“现收现付”；个人账户则主要由职工个人缴交，用于实名制积累，在职工退休后分期全额给付。可见，个人账户虽与统筹账户同为国家强制性保险，却具有明确的产权主体，个人缴交者有权利亦有动力获悉自身账户的状况，主导或参与个人账户基金的投资决策，并监督其运营。

在某种意义上，个人账户的建立，可以视为国家基本社会保险体系内的一种“分权”：用于现收现付的统筹账户尽管也归终极产权所有人——所有参保缴费人员所有，但实际由国家主导，在当代统筹支付中实现国民退休待遇的再分配；而个人账户属于名副其实的个人产权——尽管是强制积累性的个人资产，它理应成为政府公权力控制之外的相对独立的产权主体。

但事与愿违。当上世纪90年代国家率先启动国企职工养老金改革时，对于改革前退休的“老人”，以及改革前参与工作、改革后才退休的“中人”，由于他们当年工作时企业并未替其缴交统筹养老金，他们的历史贡献已被凝结在国企的固定资产之中。当国企要求摆脱历史重负走向市场竞争时，国家必须承接它们对职工未尽的养老义务。这笔庞大的养老金遂成为国家的“隐性负债”。

“隐性负债”需要偿还，但事实上绝无可能一次性偿还。由于统筹账户存在巨大支付缺口，各地社保部门均调用个人账户用于当期支付，个人账户有名无实，长年“空转”。挪用个人账户造成的新债，加之远未偿还的“隐性负债”旧债，一起将偿付责任推向了未来。

显然，名存实亡的个人账户既令未来蒙受巨大风险，也严重打击了当代个人缴交的积极性，更背离统账结合引入新参与主体的改革方向。

时至2001年，推进了十年的中国社保改革需要启动一次内在的“自我革新”，以期扭转之前的偏差。

“做小做实”：辽宁模式与黑吉模式

新改革被称为“做小做实”，以“做小”来保证“做实”个人养老金账户，自辽宁省起步试点。

依照1997年的全国统一设计，个人账户缴费率为职工个人缴费工资的11％，其中个人缴8％，余下3％由企业缴费划转。在辽宁试点，中央政府决定，自2001年起将个人账户和统筹账户严格分账管理，确保个人账户做实；当年要求的缴费率为5％，逐年增至8％为止。

辽宁省自此无法调度个人账户资金弥补当期统筹支付缺口，这一缺口部分由中央财政予以补贴——也正因此，辽宁的试点模式被形象地比喻为“补缺口”。其补贴数额，系根据上年全省参保人员缴费工资的5％计算，其中，中央补贴75％，地方自筹25％。因参保人员逐年增加、工资水平逐年上涨，财政补贴年年递增，截至2005年末，各级财政共投入辽宁社保统筹账户84.53亿元，其中中央补助64.8亿元，地方补助19.73亿元。

即便如此，因个人账户不再允许丝毫被挪用，辽宁的当期支付缺口依然存在，中央和地方两级政府仍需各掏腰包保证发放。试点改革由此面临双重财政补贴压力。当“做小做实”试点在2003年扩大到黑龙江、吉林两省时，有意无意间选择了压力较轻的另一个方向。

在黑、吉两省，中央和地方财政依然为做实5％－8％的个人账户进行补贴；但补贴不再打入两省当期统筹账户，亦不直接注入个人账户，而是转入财政专户作为储备，对应依然“空转”的个人账户。与“辽宁模式”的“补缺口”相比，“黑吉模式”具有“补账户”的特征。在这种模式下，地方依然可以调度个人账户填补统筹缺口，而一旦数额庞大的个人账户仍可资调度，即令当期支付压力大为减轻。

由此，无论对于中央还是地方，“黑吉模式”都是一条当期成本较低的改革路径。但相形之下，个人账户的实际做实率已较辽宁为低，事实上是将部分成本向未来转移。

自2005年起，当国家计划进一步扩大“做小做实”试点时，曾一度在“辽宁模式”和“黑吉模式”之间举棋不定。几乎与此同时，学界开始呼吁引进一种做实个人账户的创新性方案——“记账式个人账户”。

新模式探索

“记账式个人账户”最早在2004年被介绍到中国。

当年3月，在北京钓鱼台国宾馆举行的一次小规模的研讨会上，来自美国麻省理工学院（MIT）的经济学家、权威社保问题专家彼得戴蒙德（Peter Diamond）等一批国际专家介绍了国外最新兴起的记账式养老保险模式（NDC）。

他当时面对的听众，是数位足以影响中国社保制度设计的重量级专家和决策参与者——全国社保基金理事会的首任理事长刘仲藜、现任理事长项怀诚，劳动保障部副部长刘永富，国务院发展研究中心研究员吴敬琏，以及当时的央行货币政策司司长易纲等人。戴蒙德等人的介绍对中国人尚属全新概念。对在座人士进行译解的，正是彼时从美国飞返中国的经济学家钱颖一，会议主持人为国务院发展研究中心副主任李剑阁。

并非每一个与会者都充分理解了专会国际专家的看法。但有心人已经开始以更新的思路，研究在中国建立养老保险体制的可行模式。

“记账式”，实际上是在个人缴费基础上的一种并不做实、当然亦不必过于做小的养老金制度设计。按这一模式，当代参保人员仍需缴纳一定百分比的个人收入，由国家为其记入其个人账户；但资金随即可用于支付当代养老金，个人账户并无真实资金存在，仅有一个缴费记录。这也正是这一养老体制名称中“记账”二字的由来。

确保个人缴费积极性与利益的核心，在于政府财政对这笔钱的担保。在缴费期间，由政府根据可支付能力预先决定并公布名义利率，并依据这一利率逐年为账户注入名义利息。当参保人退休时，再由政府根据一套精算程序，将账户中所有的账面积累换算成真实的退休金，发放给每一名对应的退休者。

在当代的实际操作上，记账式个人账户等同于现收现付的统筹养老保险，但又具备个人积累性账户的实质特征；其最终兑付将由中央政府担保，兑付资金来源则是未来不断增长的国民财富。

主张将“记账式养老模式”引进中国的人士认为，寄望由中央财政的陆续拨付“做小做实”个人账户，并借此逐步偿还巨额历史隐性债务，在现实上并不可行。眼下，仅官方承认的个人账户缺口已高达8000亿元；随着人口老龄化的迫近，这一缺口必将继续扩大，根据世行的测算，这一缺口在未来甚至可能达到9万亿元之巨。因此，以每年有限的财政拨付来填补这一缺口，只能是杯水车薪。

曾参与1993年以来中国社保体制改革制度设计的国务院发展中心副主任李剑阁，曾于今年5月在《财经》发表文章，介绍并主张中国考虑实行记账式个人账户制，认为此模式为解决“空账”问题、降低年轻人双重负担，进而降低转轨成本的可行之策。他还进一步建议适当延迟退休年龄，以缓解养老金的发放压力。

事实上，在东北三省“做小做实”试点中，黑、吉两省迫于改革的巨大成本压力，最终以“补账户”取代辽宁式“补缺口”的改革模式，已在某种程度上验证了上述观点。

记账式的主张仍在探讨之中，现实的社保制度构建则按既定方针艰难推进。经过反复掂量，国务院于2006年9月初对“做小做实”扩大试点方案作出批复。新方案事实上选择了“黑吉模式”，扩大至上海、天津、山西、山东、河南、湖北、湖南、新疆八个省（区、市），做实率自3%起步。除了“自掏腰包试点”的上海，中央财政补贴50亿元在12月初下发七个新增试点省份。

二、路径选择：从“做小做实”入手

交给谁运营

12月20日下午4时，位于北京的全国社保基金理事会大楼20层会议室内高朋满座，一场备受决策层和舆论高度瞩目的签约仪式已经开场。

除了上海市，七个新增“做小做实”试点省份，以及首批试点的黑龙江、吉林两省，与全国社保基金理事会正式签署了五年合约。他们将中央下拨九省份用于做实个人账户的财政补贴共计104亿元，委托给社保基金理事会管理运营，后者承诺3.5％的保底收益率。

签约现场气氛相当热烈。财政部、劳动保障部和试点省份的负责人悉数到场，人们开启了香槟。

这正是与扩大试点并行的另一项制度安排——将中央下拨的做实个人账户补助资金委托专业投资机构管理运营。全国社保基金理事会由此走上前台。

此前，黑龙江、吉林两省试点所获个人账户补助一直储放地方财政专户，外界鲜知运营办法；试点之外的省份则延续“混账”模式——个人账户与统筹账户资金调剂使用，其投资方式一律是存放银行或购买国债。

辽宁和上海均未参加此次签约。前者所获中央补贴已全部用于当期发放，故并无丝毫结余；后者以自身财政收入“做实”个人账户，因此有权自行处置运营。

签约仪式上，劳动保障部副部长刘永富表示，社保基金的安全性是第一位的，但也要“保证老百姓的账户能赚到钱”。他希望各地政府今后与社保基金理事会积极协商委托运营，“本钱还要再大点。”

年中以来的上海社保案阴霾似乎渐渐消散，决策者对于投资运营社保基金尽管还是审慎的，但已透露出更多的积极姿态。

相比当期支付的统筹账户，以基金积累为特征的个人账户理应寻求更为进取的投资盈利方式，以对冲包括通胀在内的种种未来风险。但这种投资本身，需要委托具有专业投资资质的金融中介。在经济学界看来，受托运营个人账户基金的金融机构既可以是由政府指定的公共组织，也可以是市场化的金融机构；而选择后者的一个前提，是需要具备一个相对完善的资本与金融市场。

决策者最终选择中央社保储备金机构，来运营同为中央财政下拨的个人账户基金，这或许是眼下最切实际的选择。“为什么交给我们运营？这是因为各省没有我们这么优惠的收益，也请不到这么多专业的人员。”社保基金理事会理事长项怀诚在签约仪式上如是说。

3.5％的由来

官方数据显示，截至今年9月，全国社保基金理事会的市值达到2554亿元，期间收益率为6.01％，实现收益121.36亿元；若加上浮动盈亏，上述数据将分别高达11.67％和240.53亿元。

这显然受益于2006年昂扬飘红的证券市场。委托股票投资尽管只占全国社保基金资产总配置的23.46％，对整体收益的贡献率却超过了50％。其余投资由固定收益投资、实业投资和现金等价物投资三部分组成，所占全国社保基金资产配置比例分别为54.55％、13.69％和8.30％。社保基金理事会称，这一投资比例基本符合年度投资计划的规定。

学界向来有观点认为，作为中央储备金的全国社保基金必须遵循最谨慎的投资原则，甚至完全不应投资股票，以策安全。

事实上，相对于逐年放大的社保基金缺口，全国社保基金2000余亿元的资金储备还远不够充沛。在国家于2000年设立这一基金时，除一次性为其注入巨额财政资金，还确定了未来以减持国有股所得补充社保基金的方案。

2001年5月，国务院颁布《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》，规定凡国家拥有股份的股份有限公司在IPO或增发股票时，均需按融资额的10％出售国有股，减持国有股收入全部上缴全国社保基金。

这一方案迅即在股市引起轩然大波，最终草草收场。2002年6月，国有股减持停止令股市短暂翻红，也使得全国社保基金失去后续资金来源。

针对外界对于全国社保基金的种种担忧，项怀诚在2006年10月的一次座谈会上坦陈，在当前好的形势面前，全国社保基金投资更需谨慎。他表示，未来将通过股权、产业投资基金和信托三种途径，稳健扩大实业投资的范围。

此次全国社保基金受托运营由中央财政拨付的做实个人账户资金，实由国务院指定；但如何确定这笔资金的投资收益率，却有颇多争议。“有的说要高点，有的说要低点，直到签约前几天决策层才拍板。”社保基金理事会副理事长高西庆说。

无论是项怀诚还是高西庆，都认为3.5％的保底收益率是一个合理且优惠的回报。在很大程度上，这显然是出于对投资安全性的考虑——毕竟证券市场向来风云变幻，未来殊难预测；毕竟过往社保基金的盲目投资距今并不遥远，其造成的巨大损失也远未挽回。

据项怀诚透露，此次受托的104亿元个人账户基金将并入社保基金理事会的“大账”，进行统一运营。

年金管理回归市场

在2006年末为个人账户基金投资打开政策缺口的同时，有别于强制性基本养老金的另一社保“支柱”——企业年金的规范投资已经施行了两年有余。

在中国，企业补充性养老金的主体是企业年金，也即雇主单位为职工购置的补充养老保险。早在1995年颁发的中央文件中，即已表明国家大力支持补充性养老保险的态度，相关实践也已在各地企业陆续展开。但因为年金监管权的争议等诸多原因，迟至2004年5月，劳动保障部才会同有关部门颁行了两部法规，为企业年金的投资管理作出规范。

这两部法规分别是《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》。其中明确规定了企业年金运营采用信托模式的基本框架，并首次提出年金受托人、账户管理人、投资管理人和托管人的多元化主体概念，旨在推进企业年金的市场化运作。

与强制征缴的个人账户基金相仿，自愿缴交的企业年金同为积累式基金，并不用于当期支付，因而产权主体更为明确，也更具借多元化投资增值的迫切需求。但在事实上，企业年金长期被视同社保基金，其管理权和运营权同为政府社保经办机构包揽，投资管理未见透明，收益也不曾明朗。

此次深陷社保风波的上海市社保局，自2002年末登记成立上海企业年金发展中心，为社保局属下事业单位。2004年全市企业年金结余84亿元，至2005年末已高达110亿元，但托管和运营大权几乎全部掌于政府年金中心之手。

2006年，年金市场化运作呼声日高。当年10月的一项年金市场调查显示，在受访的上海企业中，62％表示将考虑选择规范的专业年金运作机构，25％愿意选择投保商业寿险，另有13％的企业则持观望态度。

这项调查还显示，在已委托上海市年金中心运营年金的企业中，14％表示非常不满意，57％表示不满意，29％则态度中立。对于选择上海年金中心的理由，47％的受访者表示是出于税收优惠的考虑——根据上海市制定的税收政策，选择年金中心作为受托机构，年金收益将享受5％的税收优惠政策；而若选择商业机构运营或企业自己管理，则不能享受这一优惠。

由政府社保机关设立的年金中心事实上并未经过严格的资质认证，实无资格参与年金市场竞标。手握百亿企业补充养老金的上海年金中心，无非是借擅自扩大的行政主管权，为本部门牟取垄断利益。

劳动保障部已在今年9月发出通知，要求之前由地方政府社保经办机构接收的企业年金计划，必须在2007年底之前移交具备资质的机构管理运营。同时，有关部门也已在研究制订普适性的年金税收优惠方案。

最佳时机

在这个年末，刚刚遭遇了有史以来最大风波、也遭受了历来最严厉抨击的中国社保体系，看来正在静悄悄地经历一场自上而下的自我更新。

以上海市为始，各地对于社保基金被挪用、贪占的查处正在深入。

中央政府正以分期拨款做实个人账户的方式，逐步偿还巨大的养老金隐性债务。

决策者正力图切断社保行政管理权和基金运营权的垄断性纽结，将基金积累型养老金渐渐导向市场化运营。这既能为基金寻求相对妥善的保值增值渠道，又可培育中国自身的资本金融市场。

社保主管部门正试图继续推进社保监督体制。官方消息称，目前全国已有27个省份成立了社会保障监督委员会。委员会由政府领导任主任，并由有关部门和企业的代表及专家参加，这被认为是调集各方力量强化监督的妥帖方式……

然而，外界对于社保现状及未来改革的呼吁、质疑和非议还未平息。民众要求建立从社保缴费到支付的所有环节的信息披露制度，进一步增强基金运营的透明度；业界抨击当前“做小做实”试点避重就轻的弊病，呼吁更为彻底的改革；专家提出基于以往的教训、国际经验和中国现实，在原有路径上进行边际创新，考虑“记账式个人账户制”；学界还呼吁建立全国统一的社保征缴支付体系，实施真正强有力的中央集权制管理，促进劳动力市场的全国性自由流动……

在这个年末，一系列重要人物也不约而同地针对社保改革发表了意见。

11月18日，中国人民银行行长周小川在墨尔本出席20国财长和央行行长会议时说，目前中国财政状况良好，储蓄率较高，是推进社保体制改革的最佳时机。

一个月后的12月19日，财政部长金人庆很快为央行行长的讲话提供了事实依据。他透露，当年全国财政收入将达到3.9万亿元，“这是中国经济发展形势好的反映。”

同一天，国务院国资委主任李荣融表示，国资委坚决支持把部分国企的收益转到社保基金。“任何人都会有老的那一天，也都难免会生病，所以，社保基金很重要。”

同样在这个年末，一项最新的民意调查显示，因历史原因造成的养老金账户缺口还将扩大，而人为的监管不力继续放大了这一缺口，但仍有71.6％的公众表示，今后打算“依靠社会养老保障”养老，“年轻时攒钱”、“退休后再找活，干到干不动为止”成为退而求其次的选择。

这一切都表明，中国社保改革行至今天，已经深深触及这个国家最多数人口的现实利益，并最直接地影响所有民众的未来生活。

三、NDC权衡

作者：叶伟强

如果现收现付制存在巨大缺口，如果完全的基金积累制尚不可行，有没有一个绕过现阶段中国金融市场和行政管理能力制约瓶颈，兼顾现实与未来的社保制度设计？

社会保障体系的难题并非中国所独有，世界各国都在探索应对老龄化进程、又适合本国实际情况的社会保障之道。但是与其他国家相比，中国面临着更多的挑战。除了人口老龄化，中国的国有企业改革和城市化进程，使这个问题更为复杂。

何谓NDC

在许多社保专家看来，记账式个人账户养老金制度（NDC）是适合中国社保体系发展的方向。麻省理工大学教授彼得戴蒙德（Peter Diamond）、伦敦经济学院教授尼古拉斯巴尔（Nicholas Barr）是持此看法的代表人物。由他们执笔、多名中外专家组成的中国经济研究与咨询项目组完成了一份题为“中国社会保障体制改革：问题和建议”的报告，对此进行全面的探讨。

记账式个人账户养老金制度是国际上的一种创新，其主要内容包括：第一，每个人缴纳其收入的一定百分比，记入记账式个人账户；不同时期的缴费率可以不同。第二，政府事先根据可支付能力预先决定并公布名义利率，根据这个利率定期为账户注入名义利息。第三，退休时，根据预期的寿命，利用调整待遇水平的规则（如根据通货膨胀率调整），以名义利息率作为折现率，将账户中所有的账面积累换算成年金。

如何定义记账式账户的名义利率，是其制度设计的一个重要问题。通常有两种不同的定义：一是人均工资增长率，二是所有在职人员的总收入的增长率。在中国，由于养老金的覆盖面以不均匀的速度迅速增长，记账式个人账户的名义利率应该与所有被养老金制度所覆盖的人员的平均收入的增长率相同；更重要的是，政府可以通过调整名义利率来保持财务上的可持续性。包括利息在内的现有的个人账户的基金应该转入记账式个人账户。

与“做实”的完全基金积累型不同，这些记账式账户并没有真正在市场运作的基金，而是一个个缴费的记录——此为“记账”二字的由来。它在“风险分担”和“以收定支”等方面与缴费确定型养老金近似。不同之处在于，记账式个人账户养老金不是完全基金积累型，而且它可以完全采用现收现付制。

在中国，记账式账户的优势在于，它不受金融市场和行政管理能力不足的制约；而且，由于它的回报能够回避资本市场上短期内资产价值的起伏，所以受保人的风险比较小。这一点，在银行和金融市场体系尚不成熟时十分重要。

更为重要的也许是，记账式账户的方式可以缓解中国当前养老金支付缺口所带来的巨大财政压力。庞大缺口的表因是中国的老龄化，更深刻的压力来自社保体制改革。

在实施基金积累制前已经退休的老职工和新制度实施前参加工作的职工，在过去的工作年限里并没有直接为自己进行养老金积累，他们的贡献被转化为当期政府收入并凝固在国有资产中。制度转轨后，他们过去的养老金积累事实上形成了国家对他们所负的“隐性债务”。这笔历史遗留的庞大的债务，正是形成目前养老金收支缺口的源头。

在这种情况下，“做实”个人账户，意味着当前人们缴纳的费用既要用于自己的个人账户，还要支付现在退休人员的养老金，自然入不敷出，每年需要依靠大量的财政补贴，或者是大幅提高社保的缴费率。

然而，由于现在中国的缴费率已经很高，在巨大的财务压力下，做实个人账户可能导致个人账户规模逐渐萎缩，甚至难以足够地支付未来的养老金。事实上，“做小”个人账户即是这种倾向的现实反映。

制度要件

中国一直在探索社保的不断改善。当前正在试点中的“辽宁模式”和“黑吉模式”，在某种意义上分别代表了完全基金积累型和记账式个人账户体制。

对于记账式个人账户，也存在许多争议。在费尔德斯坦等人看来，记账式个人账户对于中国而言有许多缺陷。原因在于，其一，账户永远是空的，工人和企业对于政府未来是否能够兑现养老金没有信心，因此缺乏缴费积极性；其二，这样的体系无需向个人账户注入资金，如果养老金管理部门短期内有资金盈余，那么地方和省政府会习惯于将这些盈余用于其他目的，从而进一步损害工人对该体系的信心。

鉴于此，记账式个人账户体制必须杜绝这类风险。因此，与“辽宁模式”与“黑吉模式”均有不同，这套体制必须有中央政府的信用担保以及全国统一的管理系统。也就是说，个人账户里的钱可用以支付当期退休人员的养老待遇，但到他退休之时，中央政府保证他多年的累积缴费以及利息收入，也就是他的退休养老金。

另一方面，一个全国性的统一养老金管理系统亟待建立。专家们建议：

首先，以立法形式来制定统一的强制性养老金规则。中央政府在养老金缴费和待遇方面制定统一规则，同时给不同地区执行不同待遇标准留下空间。这种统一性可以保证养老金在全国范围内的可流动性，从而保证劳动力的流动性。只有中央有权解释和实施关于养老金方面的法律。

第二，建立全国统一的缴费管理体系，并且对地方具有强制效力。设立一个全国性的信托基金，接受所有的养老金缴费和其他收入。这需要若干核心要件。其中一个最基本的要素是跟踪每一个个人账户信息的全国性的数据库，跟踪并保存每一个个人在不同时期和不同地方的养老金缴费记录，这个记录需要保持40年。只有这样，才能培育一个全国性的劳动市场，并且防止地方从全国统筹基金中任意地支付当地的退休金。

第三，全国性的养老金系统应该属于中央政府的一部分，它的费用应该列入中央预算；基本养老金和个人账户都应由这个系统进行管理；对建立这个系统，中央应该给予足够的重视，并制订一个可行的时间表。

第四，中央应该建立一个专门机构对强制性养老金的财务状况进行测算和规划，还应该对养老金问题进行继续深入的研究。该机构的一个优先任务是：在任何有关养老金的政策变化决定之后，迅速地让公众知道这些变化。同时，它还应该让人们知道他们的养老金累计额和其预期的养老金待遇，以便他们在消费模式和财务规划上作出调整和选择。

衔接灵活性

反对记账式个人账户体系的另一个理由是，因为记账式体系是现收现付式的，长期来看，养老金缴费比例会非常高。相比之下，只需要4％－8％的养老金缴费比例，完全基金积累型（投资式）体系便能为每个参加养老保险的工人提供相当于其退休前工资的35％的养老福利。费尔德斯坦等人预测，在下一个15年，在岗工人与退休人员的比例，将从3∶1下降到2∶1。在这个情况下，记账式的现收现付体系要求的养老金缴费比例将大大高于投资式账户体系。

坚持记账式个人账户者则认为，这个问题并没有想象的那么严重。首先，无论是哪个体系，都难以避免老龄化导致的赡养率上升这一难题；延长工作年限，是一个行之有效的解决措施。第二，一旦缴费不足，可以动用税收等方法；加速划拨国有资产也需要提上日程。由于现在的人们承受了改革的成本，而后人可以享受经济因此更好地发展的好处，所以这些方法合情合理。

另一方面，大规模的完全基金积累制的个人账户，对技术能力的要求非常高。它需要帮助个人选择投资组合；需要为他们提供信息和咨询；需要告知他们现在能得到什么，退休时能得到什么，以及如何进行个人选择；等等。

因此，执行强制性的、由个人选择投资组合的个人积累账户，在中国面临着大量的困难。这类账户需要十分严格的运营条件，而中国目前还不具备这些条件。中国的金融基础设施可能尚难以承担大量的强制性个人基金积累制账户的风险，这表现为从低回报到大量贪污等不同的形式；而且，不成熟的资本市场上管理成本也更高。由中央集中的投资在管理上更方便，但是对于一个没有充分集中投资经验的国家来说，这相当困难。

不过，专家们指出，这并不等于说完全的基金积累账户将来也不可行。一二十年后，中国的金融市场可能会为基金积累制个人账户提供更好的资源配置，养老金和私人投资的管理可能会足够成熟，制定法规的能力可能已经具备。因此，在设计现在的个人账户时，需要预留与将来基金积累制个人账户衔接的可能性，而记账式个人账户养老正是这样一种方式。比如国家可在未来财力充足时，将部分记账转为真实的资金，注入记账式账户。

四、中国养老制度改革大事记

1991年：退休费统筹

在一些地方试点的基础上，国务院颁发了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，退休费社会统筹正式在全国推广。

文件要求，在企业缴费之外，职工个人也要缴纳养老保险费，由地方政府根据支付费用的实际需要和企业、职工的承受能力，按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集。文件明确提出，劳动部和地方劳动部门负责管理城镇企业职工的养老保险工作。

在筹资模式方面，文件首次提出基本养老保险基金由社会统筹和部分积累相结合的思路——在以支定收的同时，多收一些钱并积累起来，用于弥补老龄化高峰期收支缺口。这一“未雨绸缪”的朴素设想，其实只是在现收现付制的框架下作出的一种修正。

1993年：统账结合

当年底召开的中共十四届三中全会，作出了企业养老保险体系建立统筹账户和个人账户相结合的“部分积累制”的重大决定。这是一种现收现付制和基金积累制相结合的筹资模式。

1995年：个人账户试点

国务院颁布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》。这是第一次以国务院文件的形式，要求各地建立个人账户，逐步提高个人缴费比例。

文件同时提出两套具体实施办法，由各地政府选择试点。

1997年：统一缴费比

由于各地多种养老保险办法并存，养老保险水平差异大，管理相当困难。同时，基金统筹层次低，调剂能力弱，挤占挪用现象盛行。1997年，国务院再发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（26号文），统一了各地“统账结合”的实施方案，规定了统一的缴费比例和管理办法。

“26号文”成为正式确立中国养老保障制度框架的纲领性文件，延续至今。

1998年：“老人”、“中人”、“新人”

绝大多数省份以1998年作为养老保险制度转轨的分界之年。1998年之前参加工作并业已退休的职工，被称为“老人”，他们将按老规定领取退休工资；1998年之前参加工作但在1998年之后退休者，被称为“中人”，他们将按新制度领取养老金，但可获得适当的过渡期补偿；1998年后工作的“新人”，则完全按新制度施行。

由于转轨前退休或者参加工作的职工并未建立个人账户，转轨后一方面要照常支付其养老金，一方面又要在并不增加缴费率的前提下为个人账户作出积累，因此需要支付巨大的转轨成本。

2000年：全国社保基金理事会成立

国家设立战略储备金机构，以巨额财政一次性注入启动资金，期望通过增值运营，应对社保支付的巨大缺口。同时，国家确定了以减持国有股支付养老制度转轨成本为目标的方案。

2001年：国有股减持和“做小做实”

国务院颁布《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》，凡国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10％出售国有股，减持国有股收入全部上缴全国社会保障基金。

此令推出后，股市大幅下跌，舆论归咎于国有股减持。次年6月，国务院叫停国有股减持，全国社保基金的主要资金来源失去下文。

同在2001年，中央决定在辽宁试点“做小做实”个人账户，以“做小”来保证“做实”。即降低个人账户中缴费工资比例，所缴费用与统筹账户缴费基金分账管理，以确保个人账户真实积累。

由此，个人账户和统筹账户的联系被切断，现收现付体系被彻底打破，统筹账户的支付压力远远超出预想。改革背负巨大成本。

2003年：扩大试点

“做小做实”试点扩大到黑龙江、吉林两省。鉴于辽宁试点沉重的财政负担，黑、吉两省选择了财务压力较小的“补账户”模式。这一模式仅是真实基金积累制的“修订版”，仍具现收现付制的特征。

2005年：从11％到8％

国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》。这是继1997年国务院决定之后，又一指明今后养老保险改革方向的纲领性文件。“逐步做实个人账户”的思路被写入文件。