新中国福利制度反思 旧有制度已经无法支撑

人民网·天津视窗12月22日讯：80年代开始，中国的“福利大厦”日渐坍塌。它的瓦解，不仅来自于市场化浪潮对其地基的侵蚀，也来自于不断推进的改革过程效果上的抽走砖瓦。

我们需要建造一座什么样的“福利大厦”？在2005年开始的市场化反思中，它的每一个构件被纳入政府和民众的重新检视之中：住房、医疗、教育、养老、失业、低保。

2006年的一个重大标志性事件是十六届六中全会，我们的目标——社会主义和谐社会，被定义为由中国共产党领导全体人民“共同建设，共同享有”。作为和谐社会的一块重要基石，中国未来的福利制度由此有了新的设计理念。

因此，或可以把2006年视为中国“新福利大厦”奠基之日。在这一年，最重要的福利制度，包括城市住房、城乡教育、城市医疗制度和新型农村合作医疗，以及城乡养老保险等，都被纳入重新设计的再改革日程中。

未来几年，将是中国“福利大厦”再造的关键时期。此时，我们有了新的起点。

2006年就要过去，回望这一年，我们对“福利”两字有着太多的经历和感受，在本刊策划岁末的年终专稿时，我们将中国福利作为了最终的选项。福利制度的设计和再建设是社会主义和谐社会中的重要组成部分，它的成败，关系到每个中国人的根本利益。

中国式福利的漫长演变

随着改革开放，原来建立在计划经济体制下的，只能保障城市人口的低工资高福利体系正在发生深刻的变化。记者/黄艾禾

现年91岁的出版社退休老编辑黄宗甄病倒了。住院两周后，医院通知说，医药费累积超过了1万元，要求他再从单位补一张转账支票来。幸亏黄宗甄享受的是百分之百公费医疗。

黄1949年参加工作，那时才30多岁。他不会想到，到晚年时，余生的经济来源，就来自出版社那栋古色古香的办公楼中，一间挂着“财务处”的办公室。

黄宗甄有一位老同学名叫周邦立，是位生物学专家，精通三国外语，在1953年自行辞了公职。他说，在单位上班“浪费时间太多”，要在家潜心做学问。后来的岁月，周邦立果然翻译出大量生物学译著。但因为没有工作单位，他连图书馆的借书证都没有，长年靠老同学替他借书，一批批寄过去。1982年，周邦立患了癌症，连医院病房都住不进去，最后，在医院的急诊观察室里去世。

执意从单位退出的周邦立，绝对想不到，他的日后人生与有单位的人会是这种反差。

计划经济年代： 建立在单位体制上的低工资高福利

中国现行的社会福利制度，建构于上世纪50年代。从广义上说，社会福利，还包括政府向人民提供的教育、文化设施和对公共事业的投资，对困难群体的救助等。这里主要讨论的，是狭义的、即落实到个人身上的福利保障。

在计划经济年代，中国福利制度是一种建立在“单位体制”上的“低工资高福利”的保障体系，也就是说，职工的生老病死所有福利都是通过单位来实施的。

1955年7月，全国城市的事业单位和政府机关统一为货币工资制，工资分为30级。以首都北京为例，月薪100元已经是相当高的工资水平。

到1956年，全国城镇职工达到了3500万人。也是从这个时候起，中国的户籍制度——把人们分成城市户口和农村户口，开始定型。

由周冀虎和杨晓民所著的《中国单位制度》一书，指出中国的户籍制度实际是与当时中国的低工资政策联在一起的——低工资制度的最初考虑，是“尽量使大家有饭吃”，更重要的，是为“工业生产的增长和工业劳动生产率的提高”提供低成本，而在低工资水平下，高福利就成为一种必然的考虑。但由此，农村人口可能会因福利吸引大量涌入城市，政府财政吃不消，这样，1958年，全国人大常委会通过的《户口登记条例》，关上了农村人口通往城市的大门。

当时，占全国人口约1/10的城里人，又被分为干部和工人身份，而根据他们就业的不同单位，又分属于政府机关及事业单位或是企业单位。

农村户口，或者虽然拥有城市户口没能就业的人(这种情况非常少)，基本上没有福利保障。

中国人民大学研究生院副院长、国家民政部专家咨询委员会委员洪大用认为，上世纪50年代城乡分隔的户籍制度及社会保障制度，在当时本来是个临时政策，“是牺牲一部分人的利益即农民的利益来搞资本积累，支持中国的工业化。再有，就是中国的人口数量非常巨大，农民大量涌入对城市的稳定造成威胁，所以当时的决策是在一种特定的国情下做出的，带有权宜之计的意思，但是它被不正常地延续下来了。”

不同单位不同身份的不同福利

计划经济年代，职工能享受的补贴(以货币形式兑现的福利)，大致有如下几项：探亲路费、卫生费、洗(澡)理(发)费、烧煤补贴、水电费补贴、交通费、生活困难补贴、书报费、独生子女费(计划生育政策后)等。80年代因价格上涨，还加上了副食补贴和物价补贴(见《中国单位制度》一书)。

其他福利主要为：住房，单位按级别向职工无偿分配住房，只收取象征性房租，此外单位还要承担日常维修的责任，对于没有分到住房的职工，则发放房租补贴;养老(1978年时，满20年工龄退休时可拿工资的75%);医疗(全部公费);女工生育(带薪产假90天，流产15天假期)。

所有这些福利，名义上是国家提供，实际上，由职工所属的单位来筹资支付。如果是机关或事业单位，从国家财政拨款中解决；如果是企业单位，则根据产值获取相应的福利待遇，由营业外支出(实际是利润)来支付。而事实上，即使亏损企业也能通过政府调节获得一定的福利。

1971年，初中毕业的陈爱萍被分配进了北京的一家汽车修理厂。这是家全民所有制的工厂，第一年，每月工资16元。三年学徒期满，定级为二级工，月工资39.78元，再以后，就很难涨了。陈爱萍记得，车间里大部分的工人，工资都在40～50元之间，只有少数几个人能拿到五级工以上的工资——大约七八十元。

但是，在每月的工资条上，有许多项的补贴，每项都不多，两元到五元不等。作为女工，她还可享受卫生纸的补助，但车间的女工委员们会很细心地把怀孕期间的女工的这项补助扣除。

工厂里有幼儿园，六岁以下的小孩可以低价入托。厂医务室可以免费看小病小伤。如果大一些的病，可以上指定的甲等医院去看，只要从医务室开一张三联单，在医院不用交现金，全部记账。如果生病时间太久达半年以上，工资停发，转为“劳保”，一般是发工资的60%。

在计划经济年代，工人身份与干部身份之间，泾渭分明，工人归劳动局管，干部归人事局管，以工人身份调入另一个机关或事业单位做干部，是不可能的事。想成为干部身份，一般有三条途径：大学毕业分配；部队军官转业；极少数的从工人中提拔。

陈爱萍在1978年考上大学，毕业后自然而然成了国家干部。这时，她才发现进入机关和事业单位的好处：补贴标准更高，享受的福利面更广。机关大院里，不光有食堂、幼儿园，还有澡堂、图书室等等。夏天时，有防暑降温的茶叶饮料发放，冬天时，如果没有分配住房，可以领到数百元的取暖费。上下班有班车接送。

陈爱萍记得，每月分发一次鲜鸡蛋，是办公室里最快乐的时刻，在鸡蛋还需定量供应的年代，这是一种外人享受不到的福利。

在工厂，名义上厂里应该管职工的住房，但能不能分上住房，要看厂领导的魄力和本事，厂里的效益以及你本人的运气。陈爱萍在厂里干了七年，住房遥遥无期，她留在厂里的同事，等到了1994年才以20多年工龄的资格，分到一套两居室——当时厂里还有2/3的人没有分到住房。而在机关，通常干到七八年，就能分到一套或是一间房。一家工厂能占有的社会资源，与一个国家机关是没法比的。

改革的到来： 旧有福利制度已经无法支撑

直到2001年前，北京一家洗衣机厂的保卫科长陈启亮一直认为自己会在厂里干到退休，领养老金。但是，他在这一年下岗了，领了2万多元的买断工龄费，从此他的养老金、医疗费等等与这个厂再没有关系。
 
这不是陈启亮一个人的遭遇。据劳动和社会保障部《中国劳动统计年鉴》的数据，到2004年底，国企下岗职工为153万。在许多国企已经停产破产的情况下，不光是养老金已经无法靠企业单位解决，住房、公费医疗等等原来由单位来筹资解决的问题，都难以为继。

实际上，到了上世纪的90年代，中国社会已经明显感觉到原有的社会保障体系难以支撑。中国社会科学院社会学所研究员谭深在《城市“单位保障”的形成和家庭》一文中指出：到1987年，由政府提供的保障范围达到1.37亿人。

“这个安全保障网一经建立，很快显露出它的弊端：经济效益与福利保障的脱钩，使得企业失去激励因素；保障范围的扩大，降低了原有保障的标准；人员的部门所有，流动板结；公费医疗造成巨额药物的浪费；工资微薄，不可能累积个人财产，造成对单位和家庭的双重依赖，等等。”谭深说。

这就是中国福利制度从90年代开始改革的内在原因。

1994年财政部、国务院住房制度改革领导小组、中国人民银行联合下发了《建立住房公积金制度的暂行规定》，开始建立住房公积金制度；1998年，国务院发布了23号令，即《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，停止了中国实行了40多年的福利分房制度，变为由职工个人买房。

而养老保险制度的改革，应该以1997年国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》为一个分水岭，该《决定》明确统一了养老保险的个人账户、企业缴费、基础养老金和个人账户养老金等的基本指标，从此养老保险制度在全国的企业中开始正式推行。

医疗保险的改革，则以1998年《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》为标志，开始在全国推行。这套制度简单说，也是由单位和个人共同缴费，建立社会统筹基金和个人医疗账户，个人账户解决门诊小病，统筹基金则按比例支付(住院等)大额费用。

1999年，国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》和2002年发布的《住房公积金管理条例》，规定将养老保险、医疗保险、失业保险和住房公积金列为企业和单位必须为职工参保缴费的项目，使得以“三险一金”为内容的新的社会福利体系的推行，有了法律上的监督压力。

而被称做“计划经济最后一个堡垒”的福利供暖，也将走到尽头。2005年2月23日，建设部副部长仇保兴在国务院新闻办举办的新闻发布会上透露，中国要取消福利供热制度，对低收入居民要采取补偿措施。

仍然千差万别的福利现状

在城市人口中，据劳动和社会保障部2005年的统计年报，城镇2.7331亿就业人口，参加养老保险的，大约为64%；加入医疗保险的，达到了一半;而加入失业保险的，只有三分之一强。

看今天的中国社会福利保障现状，或许还要沿习着旧有计划经济体制的路径，看他身处什么样的单位，干着什么工作。

比如，今天的机关和事业单位基本上都尚未加入养老保险。于是，就形成了这样的局面，从企业退休的人按养老保险的标准领退休金，而从机关和事业单位退休的人仍按原来的计划经济年代的条例领退休金，结果两者间差距甚大。

以2005年的劳动和社会保障部统计年鉴披露的数字，2004年从企业退休，人平均年退休金为7831元；而从事业单位退休，为14911元；机关退休者，这个数字为16532元。

实际上，同是从事业单位退休也差距甚大。一位知情人告诉记者：一位研究员从中国社会科学院退休，拿1800元，而从一个省级电视台退休的干部，却有四五千。

如果是在效益非常好的企业，福利也会非常优厚。比如，记者了解到的某大城市煤气公司的福利待遇：住房公积金，交纳到上限，即千元/月，养老保险与工资标准成正比，普通员工的工资3万～4万/年，科级干部年薪8万，处级干部年薪达15万～20万。企业以商品房价买房，再以一千多元/平米的基本价(超标部分四千多元/平米)的价格卖给职工。

对于没有单位的人，今年劳动和社会保障部已做出规定，城镇个体工商户和灵活就业人员都要参加基本养老保险，他们可以自行缴费。但是，下岗职工陈启亮给记者算了一下，大约每年要交四五千元。而他们拿到的买断工龄的钱，最多的只有十来万元，最少的不足万元。

而在今天，虽然一些地方有了合作医疗或是养老保险的试点，但占中国人口大多数的农民仍然基本在国家的福利保障体系之外。★

80年代试图建立农村养老保险的努力以失败告终后，农民失去了农村合作医疗的最后庇护；而在城市之中，越来越多的人被抛出了“福利大厦”；即使那些有幸留身其中的人，也在残破处感到了寒意。于是部分人开始抱怨这场改革，指责市场的冷酷，渴望回到政府“温暖的怀抱”。

于是，政府启动“再改革”。但置身于争论的漩涡中，“再改革”成为一次次应急式的修补。实际上，要重建这座大厦，首先需要确立的就是它的方向与目标，而这些原则将是必不可少的；

●公平：没有人应该被抛弃，但也不可能是乌托邦式的平均；
●政府与市场各司其职：任何一方均难独力支撑，须由两者合作且竞争；
●公共决策：它不能来自于政府的闭门造车，而应来自于公众的参与及各方的充分博弈；
●适度：超越国力和国民承受力的福利，只会消耗国家发展的持久力和国民进取的动力。

以这些标准，我们既可以检视过去，也可以勾画未来。

“饭碗”与“天平”

失业率值得怀疑的真实程度，保险覆盖人群的片面与单薄，以及收缴费用的巨大缺口，使目前的失业保险制度难以体现公平

★ 本刊记者/谢良兵

“很多职工失业在家，无所事事，为了消磨时间整天打麻将；由于贫穷，生活压力大，这十几年得脑溢血、偏瘫的居民成倍增加；迫于生活压力，有不少下岗失业女工晚上出入色情场所，陪人跳舞或者出卖身体；还有一些下岗失业人员，找不到工作，为了麻痹自己，整天喝着劣质的白酒，浑浑噩噩地生存着……”

这是《走向集体贫困：一个单位型社区20年的变迁》文章中的片段。这篇由清华大学社会学系博士生吴清军撰写的调查报告，所描述的是东北老工业基地一个典型的单位型社区——一家拖拉机厂的宿舍区。

这也是清华大学社会学系教授孙立平等牵头做的“失业人员社会保障问题研究”课题的一部分。吴清军从2003年开始，先后四次进入社区实地调查。从2005年8月到12月，他住进社区，亲身体验这些丢了“饭碗”的失业人员的贫困生活。

难辨真实度的失业率

失业问题已经成为中国最严重的社会问题之一。劳动和社会保障部最新公布的数据显示，截至2006年第三季度，城镇登记失业人数为835万人，城镇登记失业率为4.1%。

在国际上，失业率4%左右，通常被认为是达到了充分就业的理想状态。但在中国，作为评价一个国家或地区失业状况主要指标的失业率，却长期难辨真实面目。

1958年新中国政府宣布失业现象已消失;1979年大量“上山下乡”知识青年返城“待业”；1999年政府将“待业”改为“失业”，但因国企改革而失去工作却用“下岗”一词来形容；直到2005年，劳动和社会保障部才真正重新定义“失业”。

“失业”人员即在法定劳动年龄内，有工作能力、无业且要求就业而未能就业的人员。在这个新的定义下，许多专家对于中国失业率的保守估计均在8%～10%。“如果把1.5亿农村富余劳动力算入，我国失业率就要高达20%。”上海社科院青少年研究所副研究员曾燕波说。

中国现行发布的失业率口径为“城镇登记失业率”，即城镇企事单位中在劳动部门登记失业的人，才会在失业率的统计范围之内。

而事实上，农民工在产业工人的队伍中所占比重已经过半，长期漠视他们的存在，无疑使失业率指标严重失真。

而且，目前的失业率统计中也没有包括下岗职工。如果“下岗”和“失业”完全实现并轨，两部分人一旦合并计算，“那么我们的失业率数字将更高。”曾燕波说。

1999年下岗职工1174万，下岗率为5.59%；2000年下岗职工1098万，下岗率为5.16%，均大大高于这两年3.1%的城镇登记失业率水平。

有报道指出，如果将“知青返城”算作中国第一次失业高峰，那么上世纪90年代的国企工人“下岗”就是第二次失业高峰，“而近年因产业结构调整(劳动密集型转为资本或知识密集型产业)导致的第三次失业高峰已经到来。”中国社科院社会政策研究中心研究员唐钧对记者说。

失业保险未覆盖八成以上就业人员

失业现象是客观存在，许多国家因此以制度化的方式来解决这一难题。目前在全世界172个建立社会保障制度的国家和地区中，有40%建立了失业保险制度，包括中国。

1951年2月，中国颁布实施了《劳动保险条例》。由于当时理论界不承认社会主义存在失业问题，失业保险被排除在社会保险体系之外。直到1986年，“待业保险”制度开始建立。而它仍然是一种覆盖范围仅限于国营企业，且保障层次很低的失业救济制度——失业者个人并不承担缴费义务，而享受的待业救济金也仅仅是为了解决失业者最基本的生活困难。

1993年，国家通过建立下岗职工基本生活保障制度、待业保险制度、城镇居民最低生活保障制度，即“三条保障线”来保障下岗、失业职工的生活。

1999年1月22日，国务院发布《失业保险条例》。正式将“待业保险”称为“失业保险”，将“待业救济金”改为“失业保险金”，并扩大保险对象的范围。至此，中国现代意义的失业保险制度才真正建立。

不过作为在社会保险体系中，仅有的两个有专门《条例》规范之一的失业保险制度，“在实践中却远没有想象的好。比如农民工依然游离于失业统计和失业保险范围以外。”中国社科院社会政策研究中心研究员唐钧对记者说。

“只要保证老板不拖欠我的工资就阿弥陀佛了，哪还管什么失业保险？”高中毕业后就来北京当保安的孙跃对记者说。来北京有5年时间的孙跃已经换了3个单位，在2003年“非典”期间曾经失业，回河北农村老家呆了半年多，失业保险与他没什么关系。

在《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要(2006年～2010年)》中，数据显示，到“十五”期末，尽管城乡就业人员达到7.6亿人，全国参加基本失业保险的却仅为1.06亿人。这就意味着有86.1%的就业人员并未被失业保险制度所覆盖。

“收缴困难”VS“有钱难花”

唐钧称，现在失业保险面临的最大困难是，扩大覆盖面和资金收缴阻力重重。以前的失业保险费是由国家统一包，现在则是国家、企业、职工分担。目前在有的地方，即便是已进入覆盖范围的企业和单位，收缴率也不高。

“虽然失业了，但我们并没有领到失业保险金。”42岁的周国庆很无奈地说。周是广东省北部山区一家县级市集体企业的工人。2003年的时候，他所在的这家工厂因为连年亏损已经处于停产状态。但企业迟迟没有和他解除劳动关系，因此也谈不上失业保险。

“全市事业单位失业保险的参保率仅为30%。”西安市失业保险基金管理中心主任李成才向记者介绍说。在西安，国有企业参保率比较高，达到96%以上。但是事业单位、民办非企业单位的失业保险缴纳不理想。

缴费不理想直接导致地方失业保险基金的缺口。来自河南省劳动和社会保障厅失业保险处的数据显示，2006年1至8月，河南省有42万失业者领走8.5亿元失业金，但同时基金收入只有8.2亿元。“失业保险基金已亮起了‘红灯’。2005年，我们的失业保险基金就已经欠费高达3.9亿元，而到今年8月底，欠费已超过4.1亿元。”河南省劳动和社会保障厅失业保险处副处长王中朝对记者说。

一方面收缴困难，而另一方面失业保险基金又面临“有钱难花”的局面。据《经济参考报》报道称，2004年末全国失业保险基金累计结存386亿元，到2005年末结存已达511亿元。

如何保障“饭碗”的同时，兼顾公平，是政府面临的首要福利问题。《“十一五”规划纲要》是这样计划的：(要)广开就业门路，增加就业岗位，改善就业结构，提高就业质量，加强失业调控，保持就业形势稳定。建立失业保险与促进就业联动机制。

但更大范围地促进就业，在目前看来显然还有难度。★

民办教育的“生死劫”

在市场条件下，政府的教育职责怎样才能得以最好的体现？有人提出既不是民办也不是公办的所谓的“第三条道路”——政府按照教育规律和办学逻辑向所有学校赋权，无论学校的公、私性质

★ 本刊记者/何忠洲

民办学校的又一个生死节点即将到来。

12月11日，教育部部长周济在武汉“第二届中部崛起人才论坛”上表示，明年全国农村义务教育阶段中小学生将全部免收学杂费。实际上，从今年3月起，国家已经开始投入62亿资金对592个国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段实行“两免一补”(为经济困难的农村家庭子女免费提供教科书，免收杂费，补助寄宿生生活费)政策。

而今年，义务教育阶段的民办学校却在经历倒闭潮，直接原因即是很多地方的民办学校学生无法分享国家的“两免一补”。

“回流”公办学校潮

新华社记者对广西、宁夏、湖南和海南等地的调查表明，国家对这些地区实行了“两免一补”政策后，在义务教育阶段靠“低价战略”谋求生存的民办学校已经被釜底抽薪。尽管按照规定，民办学校的贫困学生同样应享“两免一补”，但教育学者杨东平告诉记者，对于很多财政比较吃紧的地方政府来说，“肯定是能够不给就不给。”

广西博白县东平镇民办学校远洋中学校长刘康远，在接受记者采访时曾算过细账:“‘两免一补’规定公办学校每名学生每学期都有65～90元不等的补贴，民办学校虽然得不到补贴，但要吸引生源，却要少收同样数额的杂费，为避免亏本经营，我们只能任凭学生回流公办学校。”

“两免一补”对每个学生来讲能够减免的数额虽然不大，但却立竿见影。调查表明，自今年2月新学期开始，民办学校数量相对较多的宁夏银川西夏区、广西柳州市、博白县、湖南湘潭市等地民办中小学招生人数就急转直下。

银川西夏区的胜利、理想、兴盈、便民等6所民办中小学，有2000多名学生退出民办学校转向公办学校。广西博白县宁潭镇14所民办教学点中有13个解散。

据海南省民办教育协会副秘书长李国栋介绍，如果任由生源流向公办学校，海南将会有4成的民办学校走向倒闭。

大量民办学校学生向公办学校回流，使得很多公办中小学一时“爆棚”，广西宁潭镇党委副书记罗昶说，开学一段时间以来，最大的事情就是帮助公立学校到解散的民办学校借桌椅，向上级打报告增加教师人数。

受限的教育券

教育券，原本被认为是既能让政府承担责任，又能激励各类学校公平竞争的一把钥匙。

这一创见，来自美国当代著名经济学家、芝加哥大学教授、诺贝尔奖获得者弗里德曼。弗氏提出：政府对教育的投入可以通过给学生直接发放教育券来实现。领到教育券的学生可自主选择，到任何一所自己喜欢的学校就读。学生把教育券交给学校，学校再凭券到政府领钱——这样政府承担了责任，而公共资源又能以市场化的方式配置。

这一“天才的发明”从上个世纪50年代提出之日起就引起经久不息的争论。

2001年，浙江省湖州市长兴县因为在中国大陆首次采用教育券而受到关注。是年，长兴县教委为上清泉武术学校义务教育阶段的长兴籍的学生们发放了教育券。学生凭券入学，可减免500元杂费。第二年开始，这一范围扩展到就读小学、初中和职高的本县籍的中小学生。后来又发展出义务教育阶段各类学校的扶贫助学教育券、补助薄弱高中和民办高中的教育券以及农民技能培训教育券等等品种。

截止到2005年，5年中，长兴县教育局共发放各类教育券25261张，计737万余元。

经济学家茅于轼2003年在杭州召开的“全国教育券、教育选择权与教育公平高级研讨会”会上对此评价道：“说到教育券，首先让我联想起的是当年安徽小冈村18户农民的血手印。”

据长兴市教育局副局长刘月琴介绍，教育券在长兴确实起到了“四两拨千斤”的功效。实施教育券后，两三年前，“长兴职业学校与普通高中招生比例就已经达到1:1，现在长兴职校学生数已经反超普高。”

教育券的另一个直接效果是，在3年之内，长兴吸纳到4.45亿元的民间资金进入长兴民办教育。清泉武校之后，民办的华盛虹溪中学、金陵中学纷纷成立。

长兴的教育券经验很快得到推广。杭州市上城区、温州瑞安市、衢州江山市、湖州长兴县和湖北监利县、四川成都青羊区等地，都纷纷根据各自的情况推行教育券。2005年底，浙江省开始在全省推广助贫教育券制度。

但是，教育界的专家们不能不注意到另一个数据：长兴每年用于教育券的费用仅占到县教育经费的千分之七。曾经赞美长兴教育券改革“是一场让人惊喜的制度变革”的浙江大学民办教育研究中心主任吴华，在12月15日接受本刊采访时却说：真正的教育券在中国还没有出现。

他认为，弗里德曼意义上的教育券应该具备两个条件：普遍实施；建立在学生自主择校基础上。“而长兴的教育券，主要是用来扶持贫困学生的，与原来贫困学生的补助金性质类似。严格上说是教育代金券。它不是建立在选择的基础上。”

在长兴，尽管有了教育券，最吸引人、办得最好的学校，仍然是公立学校。

2005年，长兴县教育局准备在高中阶段全面实施按学生人均培养成本核算拨给教育券的制度。然而他们征求民办学校校长的意见时，校长们担心：按现在规定，学校从学生手中收到的教育券，是要等到学生接受完相应的教育才能去县财政兑换现金的。“万一那个时候财政不能按时全额兑换怎么办？”

公办学校校长的意见就难办了。

长兴市教育局副局长刘月琴说，公办学校校长们提出的问题是，现在学校得到的财政拨款，一大部分是教师工资，这属于国家统一的财政专用账户，县一级的机构谁也无权动；另外还有很多拨款，有的是政府对基建欠债的补偿，有的是政府对基础薄弱校的扶植，公办学校与政府间的关系千丝万缕——这些都怎么化成教育券？

还未开展的“高中教育券”就此夭折。

刘月琴说，其实教育券实施起来，还有种种问题：一是，会不会鼓励“择校热”，使公办薄弱学校难于生存？二是在学校实际的运作成本里面，学生的收费只是一部分，实行教育券后，是不是要导致学费大幅度提高？三是如果取消教师的财政专用账户，就会牵涉到人事管理制度的改动。所有这些，都涉及到整体制度问题。

对此，杨东平认为，在现实操作层面，教育券恐怕对流动人口子女的受教育可资借鉴。东莞市市长刘志庚就曾在两会上建议，国家应向农民工发行“教育券”，让他们的子女向流入地政府“买”回免费义务教育权。

新型政校关系

教育券受制于现实制约，无法在更大更广的范围实施，更深层次的问题在于，“我们对教育的管理实际上仍是计划经济框架下的。” 刘月琴说。

华盛虹溪中学校长林宗景向本刊记者表示，按道理民办学校的生存空间在于自己的特色，但是他们却不得不和公办的重点中学比升学率。

长兴技工学校负责人则向记者表示，成本完全不一样的专业，在政府的统一定价下却是同一价，学校完全没有定价权。

“我们需要反思在市场条件下政府的教育职责和行为界定”。杨东平向记者表示，下一步教育改革的核心问题是，如何构筑新型的政校关系。

他认为，即使是公办学校，全部费用由政府来出，也不意味着政府就可以直接介入学校的管理。

现在有人提出既不是民办也不是公办的所谓的“第三条道路”——政府按照教育规律和办学逻辑向所有学校赋权，无论学校的公、私性质。“通过放权恢复学校的办学自主性，这样才能满足公众对教育质量和内容的多样化、选择性要求。” 杨东平说。★

谁在主导医改决策

在全民大讨论的表象下，各部门主导的医改方案却在低调中内部争论。何去何从，何取何舍，与此切身相关的民众，似乎难以置喙，只能在官员们的偶尔放话中听风辨形

★ 本刊记者/杨中旭

“两层构架，双重保障”，12月4日，卫生部政策法规司司长刘新明在多部委医改协调小组例会上，提出了一项足以牵动医改全局的具体方案，对社区医院建设首次做出了规划。

这也是多部委医改协调小组成立3个月以来，提出的首个具有实质性意义的操作方案。

在这项方案中，政府将为城市社区卫生医疗服务埋单(几乎为100%)。城市居民凭居民身份证即可到社区医院享受几乎免费的医疗服务，政府的总投资估算为2690亿元人民币。

这样，社区医院提供基本医疗服务，大医院提供大病治疗，前者免费，后者社会统筹与个人账户结合，归纳起来就是“两层构架，双重保障”。

1998年来，大病统筹由劳动和社会保障部掌管，而此番新增的社区服务管理机构为卫生部。在该项具体方案出台的前后，两个医改核心部委方案在如何实施上展开了内部论战。

今年6月，中央正式批复成立多部委医改协调小组；9月，该小组由发改委、卫生部、劳动和社会保障部、财政部等11个部委联合成立，发改委主任马凯和卫生部部长高强任双组长。在医改大讨论一年之后，正式转入决策轨道。

随即，上述4个医改核心部委分别向医改协调小组递交了各自的医改报告，“其操作方式雷同，先谈成绩再谈不足，归纳总结多，未来方案少，在组内受到不少批评”，某部的一位官员向本刊如此评价。

期间，中央十六届六中全会出台《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,提出建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务，为2010年实现全民医保的目标添砖加瓦。十余天后，中共中央总书记胡锦涛在政治局第35次集体学习 (医改专项学习)时，重申了六中全会的决定，正式确立了政府主导医改的方向。

但在执行层面，各部委的领会却不尽相同，由此产生了不同的方案及争论。这些方案和争论，迄今多数被保密于内部。

全民一致还是双轨制

医改小组成立之初，并非协调小组成员的卫生部原副部长殷大奎就掀起了一场不大不小的讨论。

2006年9月，殷大奎在中欧国际工商学院健康产业论坛上称，中国政府投入的医疗费用中，80%是为850万以党政干部为主的群体服务的。目前,全国卫生总费用约为7000亿元/年,占GDP的5.6%。其中,政府投入占卫生总费用的17%，约1190亿元，如果80%——也就是952亿元用在以850万党政干部为主的群体身上，那么其他13亿人分享的只有其余的20%——238亿。

事后，卫生部原医政司司长、现《医院报》总编辑于宗河,《医院报》常务副社长赵淳在接受本刊采访时，对殷大奎的讲话给出了具体的诠释。

在于宗河看来，卫生总费用可以根据筹资方式的不同分为大锅和小灶,政府投入的这17%，显然属于理论上人人均等的大锅范畴，但实际上分配并不均衡合理。

要解决少数人占用多数国家医疗投入的问题，他提出的一项具体改进方案是，假设某位官员因大病花费60万，“大锅”里按照上限标准报销10万，其余需要向满足个性化需求的 “小灶”中寻，其中，个人商业保险报销20万，国家特殊人才报销20万，个人负担10万。如果个人无法承受，政府救济将补足剩余10万中的绝大部分。

于宗河一再强调，他们的这一方案并没有侵害既得利益，“但逻辑关系却理顺了,大锅和小灶分清楚了”。

这一方案在医改协调小组例会上曾被提及,但殷大奎对此并不乐观。他对本刊说：“方方面面的阻力很大。”

按照来自劳动和社会保障部的一位医改小组成员的说法，社保部门 “保大病”，是850万群体的医保代言人，殷大奎和于宗河的方案直接触动了这一部分利益——卫生部与劳动和社会保障部之间的这一分歧，实际上是全民医保与双轨制医保的博弈。

公共卫生专家、武汉大学政治与公共管理学院教授王保真告诉本刊，目前，全国各地的公务员以及中央事业单位、中央企业人员基本上都没有按照相关规定参加当地的医保，其根本性的原因还是在于利益。

城镇职工医保个人账户占个人工资总额的2%，而公务员群体公费医疗实际费用比重占到了工资总额的40%，“公务员当然不肯放弃这项权利”。

考虑到城乡差距的事实，医改协调小组在继续保留城乡医保双轨制方面意见较为统一，但在如何改革城市的双轨制，即消减某些群体的既得利益方面，却争执不下。

去年夏天，国务院发展研究中心社会发展部曾因为发表“中国医改基本不成功”报告而声名大噪，该部部长丁宁宁在接受本刊采访时说，他在不久前上书提醒中央注意“全民医保”的承受力。

在很多专业人士看来，如果能够大幅削减当前过滥的医保处方药的数量，减少大处方造成的负担，革除双轨制下特殊群体无限消费医保的可能，实行城市居民有限度全民医保，才是医保改革可持续的正确选择。

部门间的攻与守

相对于全民医保与双轨制医保的博弈，医疗服务与筹资的博弈更为具体而激烈。

卫生部从去年年底就启动了医改方案的前期工作，共计4个小组，对筹资、医疗保险、卫生服务的提供、药物分别进行了研究，其中还包括对世界上主要医改模式——英国、德国、美国、泰国模式的研究。

早在今年2月，国务院就已经通过了《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》。当时，卫生部新闻发言人毛群安在新闻发布会上说，卫生部将根据国务院意见抓紧研究如何建立分级医疗和双向转诊制度，探索开展社区首诊制试点工作。

后来成立的医改小组在加强社区卫生服务方面意见也很一致，分歧主要在于社区医疗服务的提供模式和筹资模式。

各方僵持的局面，直到六中全会和政治局第35次集体学习之后方才改观，用卫生部一位人士的话来说：中央定调了，卫生部的钱也好要了。

卫生部经过研究，于12月4日由刘新明提出了前述的“两层构架，双重保障”的医改方案。这项方案的核心在于重构城市社区卫生服务体系，政府对医院建设、医疗设备、医护人员待遇等方面全额埋单，换言之，2690亿补给供方。

这一方案甫一提出，立刻遭到了劳动和社会保障部以及财政部的“激烈回应”。劳动和社会保障部一位司局级官员告诉《中国新闻周刊》，目前全国已存在的三级卫生网络是一个很大的存量，看病难看病贵的根源之一在于三级卫生资源配置的 “头重脚轻”，如果能够盘活存量，鼓励三级医院的医护人员向社区医院流动，政府就算补给供方，“几百个亿也就够用了”。

“原来的医院不放手，再重建新的医院，卫生部的利益显然在扩大。”一位医改小组成员说。

卫生部方案另一项被人诟病之处，是缺少对核心医疗资源——医院和医生管理模式的改革。比如，卫生部的理由是，可以通过社区服务政府全额埋单的方式来消除医患间的信息不对称。其他部委提出的改进意见是，尊重医生作为一个“经济人”的地位，给予其合理的待遇和自由的流动空间，尽量以市场规律的方式，通过从业者的竞争来解决信息不对称的难题。否则，医生在前后门都被堵死的前提下，必然要捅开天窗牟利。

目前的大病统筹，服务由卫生系统提供，埋单者则是劳动和社会保障部。在卫生部的新方案中，社区卫生服务的提供与埋单全由卫生部负责。有趣的是，劳动和社会保障部并未反对卫生部 “替自己担当埋单角色”。

“实际上,社保部门早已意识到社区卫生服务的重要性，”该部门的一位医改小组成员说，“但关键是，面对医疗服务系统大处方、高收费的乱象，社保部门作为埋单者，对其中的要害缺少专业上的了解,不会管也管不好”。

而且，大病统筹的埋单毕竟是少数，如果社区服务埋单量骤增，社保部门将不堪其负。目前，各地社保部门大都通过聘请医务人员成立医保监察大队的方式来具体监管医疗服务，而卫生系统在这方面具有天然的优越性。

如何在不同部门间配置权力和资源，在财政部的一位处长看来，这种部门利益平衡和权力分置的考量可以重演一次。例如，在社区卫生服务的筹资方式上，可以采取政府采购的方式进行。这位处长表示，如果采取政府采购，这项工作就可以由财政部负责，因为财政部设有负责政府采购的相关部门。

本轮医改中，相对于筹资与服务的部门利益之争，其他方面——例如商业保险的培育，医保节余率过高导致穷人补贴富人等问题——却着力甚少。

一位密切关注本轮医改决策的社会学家向本刊表示：各部委坚持的，除了合理化的成分，也有出于部门利益；各部委反对的，往往是反对其他部委的部门利益。至于医改未来如何择路，需看中央决策者如何取舍。

回首医改决策至今的争论，一些小组成员认为，让民众知情并参与讨论，是回避部门利益的最佳方式。★

福利改革中的公共参与

英国政府积极倡导一种“共同治理”的社会模式，要求充分发挥全民的参与意识。目前布莱尔正在大力推行的一项福利改革中，公共参与就成为制定政策的关键一环

★ 本刊记者/王艳

RADAR，是伦敦一个为残障人士服务的非政府组织。自2006年初开始，参与政府的福利改革计划就成为该组织的首要任务。

这项新的改革计划是布莱尔政府福利改革道路的第三阶段，重点是鼓励仍有工作能力的残疾人重返工作岗位。

过去8年来，英国的失业率大幅下降，但是申领残疾人福利的人数却在上升。其结果是，它大大超过了失业救济的金额。据英国公共政策研究所的统计显示，大约有270万英国人声称不适合工作，每年申请的社会福利达到120亿英镑。但其中仅有50万是严重伤残、完全没有工作能力的人。

为了解决这个问题，英国政府从1998年开始实施一项被称为“布莱尔新政”的福利改革，核心原则是以工作机会替代福利。

根据“新政”，有工作能力的失业者不能再坐享失业救济金，而必须参加政府提供的职业培训，并接受面试机会。如果符合条件的失业者在一定期限内拒绝参加“新政”计划，就会失去1/3以上的失业救济金。

绿皮书与咨询期

早在2002年底，英国政府负责全面管理社会保障事务的部门——“工作与年金部”就向媒体透露，有意让长期领取福利金的残障人士重新就业。从2003年10月开始，工作与年金部先后选择了20个城市和乡镇，作为残疾人就业的试点区域。只要申请了残疾人福利的公民，年龄在18岁到60岁之间，政府都会为之提供一个就业顾问。

2006年1月24日，工作与年金部发布了题为《福利新契约：促使人民就业》的绿皮书。所谓绿皮书，是政府就重要政策或议题而正式发表的咨询文件，其封面是绿色。

这本绿皮书有两个版本，一个长达112页，另一个则只有32页。32页的“简洁版”采用问答的形式，配合彩色插图，即使是识字不多的人也可以轻松阅读。除了普通的印刷形式，工作与年金部还向公众提供绿皮书的原文录音和盲文版。

从绿皮书发布当天开始，接下来的13周就是正式咨询期。隶属于工作与年金部的福利改革小组负责听取、采纳来自社会的不同意见。为了便于归纳，福利改革小组制定了13个开放讨论的问题。另外，公众还可以在一个临时建立的网站“福利改革论坛”上，与负责改革的内阁大臣玛格丽特·霍奇直接辩论。

“绿皮书注定将带来一场全国性的大讨论。我衷心希望每个人都能参与进来，规划英国的未来。” 在“福利改革论坛”的首页，玛格丽特·霍奇写下这句话。

根据曼彻斯特大学教授格里·斯托克的统计，工作与年金部在13周里，举行了数百次咨询会和演讲，听众人数超过5000人。

“工作与年金部是英国最庞大的政府部门，雇员多达12.5万人，相当于英国文官的1/4。正因为如此，它可以组织大规模的公开活动。” 格里·斯托克对本刊说。

在《福利新契约》发布当天，为残障人士服务的非政府组织RADAR行政主管凯特·纳什，就以组织的名义发布了意见书，一份交付政府机构，一份发布在该组织的官方网站上。

咨询期结束后的一个月，工作与年金部发布了官方回应书。回应书列出了来自不同领域的关键性建议，并一一给予答复。

据统计，这次改革中，共有624个团体或个人向福利改革小组提供了意见，其中包括残疾人、普通公众、慈善团体、学者和议员。所有团体和个人的名字都列在回应书的附录里。

“政府不一定会采纳每个人的意见，但政府有责任衡量，决策中有哪一个因素与当前公众的观点不一致。” 格里·斯托克说。

与议员直接对话

7月4日，综合各方意见的《福利改革议案》正式出炉，福利改革计划进入议会程序。

政府在提出议案后，虽然不再开展大规模的咨询活动，但个人和团体仍然可以联系福利改革小组，对议案的细节内容提出修改意见。相关部门也会主动询问相关利益团体的意见，在最大程度上取得一致。

公民影响议案的另一条途径，是与拥有投票权的议员直接对话。

残障人士与议员的直接对话是RADAR最重视的活动。2006年，RADAR已经安排了40位残疾人与当地的议员见面，其中半数的见面会是在《福利改革议案》确定以后安排的。

“我可以肯定的是，通过这种见面，他们(议员)更了解残疾人的生活了。之前他们知道的也许只是大道理。”RADAR的成员说。

10月，以议案的内容为标准，工作与年金部分别选择了东部、中部和西部的三个城市进行试点，进一步检验议案的可行性。11月5日，《福利改革议案》完成了第三次议会辩论，大部分的下议员都对议案持赞成态度。预计2007年初，这个议案将正式成为法律。

政府咨询与共同治理

作为“第三条道路”的信徒，布莱尔倡导一种“共同治理”的社会模式，要求充分发挥全民的参与意识，使每个人、每个组织都能积极参与到社会各项事务之中，因此，英国政府越来越看重政府咨询的重要性。

2000年11月，布莱尔签署了《书面咨询实务准则》，对各政府部门在咨询活动中应遵循的一些基本原则做出规定。准则实施后，由政府部门开展的咨询活动不论在数量上还是在质量上都有了极大提高。2004年1月，《书面咨询实务准则》被《咨询实务准则》替代。

在某些情况下, 部长们享有一定的自由裁量权，可以不必按照《咨询实务准则》的要求进行正式的书面咨询活动。比如，如果咨询活动所涉及的事项专业性非常强，或者直接相关的利益群体人数不多，那么有关部门可以不必开展书面咨询。但是，该部门必须说明不予遵守的理由，并采取其他措施来保障咨询活动的有效进行，例如通过媒体发布通知，或者在该部门的网站上发布消息，以确保公众了解有关的立法和政策。

“英国的公众参与并不是完美无缺的。公众参与使决策过程变得迟缓，某些地方甚至存在‘咨询过剩’的危险。不过，政府没有把这些问题看成排斥公民参与决策的理由，而是将其视为亟待改善之处。”格里·斯托克说。★

未来数年，将是国家福利再造的关键时期。决策层已经提出和谐社会纲领，并着手对医疗、教育、养老等领域的国家福利制度进行第三次改革。

但在设计制度的时候，政府、学界及民众，都需要汲取历史教训，对原则及方向深思熟虑，做出明智的公共选择。

2006-12-22 14:33:47 人民网 来源：中国新闻周刊 编辑：郭晋

“新中国福利制度反思 旧有制度已经无法支撑”由中国社保网收集整理编辑。

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