巴曙松：政府应强化养老金市场监管淡化直接干预

——浅析政府在养老金管理中的定位

随着我国养老金基数的日渐庞大及审计中暴露出的一些不足，学习国际成熟经验、厘清养老金系统运行管理中的问题，是正当其时的。

据新华社11月27日电，湖北省劳动和社会保障厅日前宣布，原由社保经办机构管理和企业自管的约50亿元规模企业年金，将全部移交给具备资质的金融机构管理运营，实现“专家理财”、市场化运营。湖北省的先行一步，为我国养老保险运营管理提供了一个积极实例。

基金运营走近市场

我国现行的是统账结合社保基金管理体制，政府承揽了社保基金的绝大部分运营事务。如果制度监控方面出现缺陷或者资源投入的不足，就可能出现一些隐患，特别是局部地方存在个别社会保险基金被挪用作财政支出和违规投资现象。据审计，目前发现社保基金的违规问题中，1999年前发生共计23.47亿元，2000年以来发生共计47.88亿元。

为了从制度上杜绝资金的挪用、贪污，提高基金的使用率，确保基金保值增值，按照社保资金的不同性质，个人账户部分是可以也应该委托给基金公司、养老金公司等专业机构进行管理的。以智利为代表的养老金私人管理模式为个人账户的市场化运营提供了成功的经验。

智利养老金私人管理模式主要特点是：个人缴费、个人所有、完全积累、私人机关(AFPs)运营。政府主要负责法律上的监督管理和指导，除了对最低养老金保障线以下部分予以补贴外，政府不再对养老基金的征收、经营和支付负直接的管理责任，另外政府为养老保险基金做最终担保。智利至今超过95%的雇员有自己的养老金储蓄账户，计划实行20多年来基金的年平均实际收益率为11.3%，成为各个国家分析和学习的一个重要实践案例。

因此，为了提高养老金系统的运行效率，保障受益人根本利益，个人账户基金可以尝试市场化方式管理，委托商业机构投资。政府机构主要重点承担立法和监督的职能，以及纠纷仲裁的职责，从而进一步理顺政府和市场的角色分工。

强化监管政府任重

目前我国参与养老金系统监管的机构包括劳动和社会保障部、证监会、银监会和保监会，这是由企业年金涉及到包括银行、证券、基金、信托、保险等在内的多个金融领域的现状决定的。但与之配套的税收政策、投资管理政策、监管机构分工、内部风险监控以及企业年金持有人权益保护等，都有待于进一步明确、细化，使之具有可操作性；因此从机构监管转向功能监管势在必行。将企业年金运作划分为功能模块，按照运作流程进行监管，以避免监管真空或重复监管，提高监管效率。

这首先需要增加监管资源的投入，同时有必要对现有监管资源进行适当整合集中，分清主次。在上述监管部门之间，决策层应采用以法制监管为核心、适当集中的综合模式，在现有制度的基础上加强监管的集中度，以构建一个主辅分明、多重监管的社保基金监管组织结构。

同时，还需要推进监管市场化，及时补充监管资源，缓解监管资源匮乏。相对于每年五项社保基金超过2万亿元的收支规模，监管资源和日常监管手段比较缺乏。监管资源上，我国劳动保障系统负责社保基金和企业年金监管的只有100多人，接近一半的地区没有设立专门的基金监督处。相比之下，新加坡中央公积金局的全部人员约有1000人；美国承担企业年金监管职能的劳工部雇员福利保障署，总部大约有200人左右，在10个地方有分支机构，而且在这些人中，多数是行业经验丰富、业务素养较高的律师、审计师和会计师。

监管手段上，以企业年金为例，劳动保障部门只有年金管理机构的资格审批和终止权，日常监管的处罚措施只有警告方式，对于刚刚起步又机构种类复杂的年金市场缺乏更多更有效的日常监管指导手段。下一步应推进社会保险基金监管的市场化，会同有关金融监管部门、组织中介力量，对企业年金基金管理机构内控制度、市场运营等情况进行监督检查。

税收优惠充分重视

最后，为了促进年金市场的快速发展，创造较为宽松的政策环境，税收优惠政策是重要的外部因素之一。截至2007年9月底，我国企业年金积累基金突破1200亿元，年内有望突破1300亿元，今年前三季度，已经运作的年金平均收益率为40.6%。尽管年金投资取得了较好的收益水平，但是年金市场的发展速度还是与先前的预期有一定差距，其中税收优惠制度的不完善是重要原因之一。

到2007年10月，我国共有19个省通过了税收优惠政策，税前列支比例从3%-12.5%不等，税收优惠的政策比较分散，出台税收优惠的法规级别不一。这种层次参差不齐的措施因为缺少一定的权威性，无法有效地激励年金市场发展壮大。从发达国家经验看，以美国和澳大利亚为例，该项隐性支出约为GDP的1%，英国为3%。出台高行政级别、统一的税收优惠政策对我国养老金市场的发展既有必要性又有可行性。

□巴曙松（国务院发展研究中心金融研究所副所长 博士生导师）

 2007年11月28日 02:30来源： 新京报

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