企业年金工作中履行出资人职责的实践与思考

作者：徐建红

一、企业年金重要性与发展现状

按照劳动和社会保障部2004年颁布的《企业年金试行办法》（以下简称《年金办法》）规定，企业年金“是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度”。企业年金是我国多层次养老保险体系的重要支柱和有力补充，也是企业建设与社会主义市场经济体制和现代企业制度相适应的收入分配制度的重要内容。建立和发展企业年金，既有利于完善社会保障体系，提高职工退休后的基本生活水平，也有利于完善企业薪酬福利制度,形成有效的人才激励机制，增强企业凝聚力和竞争力。可以说，企业年金是一项关系到企业长远发展和职工切身利益的制度建设，是现代企业实施薪酬战略、建立具有市场竞争力的薪酬福利体系的重要组成部分。在竞争日益加剧的市场形势下，企业年金的重要作用将越来越显现出来。同时，企业年金的建立与发展，又有利于积累和归集资本，对资本市场、保险市场的发展具有重大的影响和作用。

但是，企业年金在我国发展得并不顺利。在2000年以前，企业年金被称为企业补充养老保险，处于开始探索阶段。这一时期全国没有进行统一的制度规范，有的是地方保险经办机构管理，有的是行业经办机构管理，有的是企业自行管理，还有的是由保险公司经办；在全国各地的做法又极不统一，也没有税收优惠等配套政策的支持，资金运营潜存着很大的风险，与企业年金市场化运营的国际潮流相去甚远。近年来在部分地区爆发的社保资金贪污挪用案件就充分说明了相关制度失范带来的恶果。2000年国务院文件将企业补充养老保险正式更名为“企业年金”，指出有条件的企业可为职工建立企业年金，并实行市场化运营和管理。随后国家有关财务列支和税收优惠政策部分得以明确，各地优惠政策纷纷出台，但由受托人、账户管理人、投资管理人和托管人多元化主体共同管理的企业年金信托模式与原有补充养老保险地方、行业经办模式的“双轨制”并行导致问题重重，制度设计不健全、市场监管不完善、配套政策不到位等仍使企业年金发展缓慢。2007年4月底劳动和社会保障部颁布《关于做好原有企业年金移交工作的意见》，明确时限，要求对原有补充养老保险进行清理、规范并向新的企业年金移交并轨，但执行中仍存在不少问题。总体来看，直到目前，企业年金所涉及的制度改革和政策性问题有很多尚在探索之中。

二、国资委在企业年金制度建设中职责定位的思考

企业年金制度建设参与方涉及很广，一个层面是企业年金政策制定层面的国家劳动保障、财政税务部门、银行业、保险业、证券业监管机构等相关部门单位，一个层面是各种所有制性质的出资人（股东）、各种组织形式的企业和各种用工形式的职工等，还有一个层面则是负责企业年金管理运营的信托公司、银行、保险公司、基金公司、证券公司等社会中介机构。企业年金制度体系建设的复杂性、艰巨性对参与各方的智慧来讲都是一个巨大的挑战，对主要履行出资人职责的国资委来讲无疑也是一个严峻的考验。国资委作为出资人代表应怎样看待企业年金，是否参与企业年金政策研究制定，如果必须参加那么从哪些角度来介入等政策考量就是我们首先要解决的问题。

就历史情况看，建立原有的补充养老保险的大多是国有企业尤其是带有行业经营性质的中央企业；截至2006年底全国企业年金规模达到910亿元，参加人数达1000万人，其中中央企业所占比重很大。由于原有补充养老保险制度不够完善，尤其是原有体制下国有资产出资人不到位等客观原因，企业年金操作不规范造成少数企业收入分配部分失控、部分企业年金资金被占用、挪用甚至损失等威胁出资人、企业与职工利益的情况时有发生。国资委成立后，势必要从调整出资人、企业与职工三者利益关系角度，重新规范企业年金有关制度，同时对相关企业收入分配进行必要调控。

就发展情况看，随着国有资产管理体制改革的逐步深化，以建立现代企业制度为目标的国有企业各项制度改革已经进入了深入推进阶段，劳动用工和薪酬福利制度市场化改革在很多国有企业取得了突破性进展，一部分国企出于企业发展和市场竞争的需要也迫切希望在国资委有关政策指导下尽快建立、实施企业年金，以凝聚人心、吸引人才，增强企业长远发展后劲。由于建立企业年金实质是出资人与企业、职工之间收入分配关系的重大调整，涉及企业财务成本的列支、职工队伍的稳定和企业的长远发展，因此，作为国有资产出资人代表，国资委对于企业有没有条件建年金、有多大的人工成本承受能力来建年金、建年金是否做到企业职工队伍和谐稳定、是否能促进企业的改革与健康持续发展都是必须关注、必须进行调控的。

党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将“完善收入分配制度，规范收入分配秩序”作为当前及今后一段时期的一项改革目标和重要任务。规范实施企业年金，对正确处理国有资产出资人、企业、职工三者利益关系，对进一步理顺企业内部收入分配关系，对促进社会公平、维护企业的改革发展稳定以及国有资产的保值增值都具有重要意义。因此，无论从解决历史遗留问题、促进企业改革、维护企业长远发展还是进行必要的收入分配调控等层面来看，国资委不可能不重视企业年金相关制度建设，不能不随着形势发展需要出台相关政策文件。

那么，国资委如何定位才能发挥应有的作用？不同于政府公共管理职能部门和相关直属监管机构，国资委作为履行国有资产所有者职能的国务院特设工作机构，不能够直接左右财政税收政策和市场化管理运营，只有定位于指导所监管企业规范建立企业年金制度、实现出资人追求目标的角度才最准确，只有定位在支持中央企业改革、发展与稳定，为其尽可能争取更有利的政策环境和外部支持条件才最有效。在当前的历史时期，国资委不仅肩负着促进企业提高经济效益实现国有资产保值增值的目标，还有推进企业改革塑造合格的市场经济主体、进而培育一批有自主知识产权和知名品牌的国际化大公司、大企业集团的目标，还有不断推进国有经济布局和结构调整、加强党的建设多方面任务。要言之，履行出资人职责的核心就是要重回报、推改革、善监管，履行职责的基本方式就是要界定好与企业之间的责任，提出能贯彻出资人意志追求的引导性要求，并统筹规划、协调推进相关考核、监督机制的完善。因此，当前的基本工作思路应该是：紧紧把握出资人职能定位，按照国有企业薪酬福利制度市场化改革方向，贯彻建设和谐社会、推进收入分配制度改革的重要精神，结合中央企业施行新的会计准则和《财务通则》的要求，进一步明确关于企业年金分配总量及其列支渠道、合理确定年金收入差距及理顺分配关系、清理规范原有补充养老保险与统筹规划建立新的企业年金等主要政策性问题，推动中央企业范围内企业年金制度的规范建立及健康顺利发展。

三、国资委在企业年金制度建设中的关键政策考量

对企业年金制度建设而言，首要的是界定好出资人与企业（集团）的责任分工。具体来讲，就是国资委负责审核企业年金总体框架方案，并视情况需要备案审核企业（集团）总部员工年金方案；企业（集团）负责统筹规划、整体设计本企业年金方案，在符合国资委引导性原则前提下自主确定实施企业条件、步骤和人员范围等事宜。而且，国资委还将在相关监督机制下观察企业（集团）是否合理有效地履行好对所属企业和单位的出资人职责。这实际上贯彻的是合理授权、分级管理原则。

按照薪酬管理的基本理念，出资人（股东）对花了多少钱、办了多少事是最关心的。关于企业年金方案内容设计，国资委履行出资人职责，关心的应主要是门槛条件（应设立什么样的前提条件和原则要求）、分配总量（能有多少资金来进行分配）、分配关系（这些资金分配是否让企业内外部各群体利益关系和谐或达到了分配预期效果）等。

诚然，对于出资人关心的关键政策内容，在制度设计上也需要把握一个“度”。以下几项政策安排，应既符合国家相关政策规定精神，也比较充分地体现了出资人的意志和追求，同时对企业来讲合情合理、能够切实执行。

1.设定门槛条件，提出引导性要求。在劳动和社会保障部《年金办法》要求的“具有相应的经济负担能力”等条件基础上，结合出资人当前及今后一段时期目标与企业实际需要，明确试行年金企业应具备相应经济能力、人工成本承受能力较强、基础管理规范、民主制度健全等基本条件，还可提出试行企业人工成本增长低于经济效益增长、人均人工成本增长低于按增加值计算的劳动生产率增长的原则，这样就体现了出资人对人工成本投入产出水平的关注，深化了人工成本管理的引导性要求，为今后企业薪酬预算管理等分配决定机制完善和制度创新留下政策接口。

另外，根据近年来中央企业收入分配调控发现的突出问题，应强化对企业（集团）总部建立企业年金的约束条件，明确要求企业（集团）总部的企业年金方案应在企业总体方案中单列，而且财务合并报表亏损以及未实现国有资本保值增值的企业，其企业（集团）总部职工不得试行企业年金制度；同时，对亏损企业（集团）下属盈利并实现国有资本保值增值的子企业，应允许独自先行建立企业年金，以体现责权利统一、激励与约束相一致的薪酬管理原则。

2.调控年金分配总量，界定好出资人与企业权益边界。贯彻《年金办法》等政策精神，应明确企业年金缴费必须由企业和职工个人双方共同缴纳，因为这是企业年金制度内涵中关于责任共担理念的必然要求，也是企业年金不同于原有补充养老保险制度之处。同时，从维护出资人利益和企业长远发展角度，应强调企业年金缴费总量要与企业承受能力相适应，量力而行、谨慎起步、动态调整。企业年金缴费总额每年处在一个什么水平，应根据人工成本承受能力指标测算来动态调整，实行企业年金制度后，企业人工成本投入产出的水平原则上不应降低。通过本企业当年的劳动分配率、人事费用率、人工成本利润率、人工成本占总成本比重等具体指标的纵向与自身比、横向与同行业比就可以综合衡量，因此操作性不成问题。

同时，从推进改革的角度出发，在出资人“管人、管事、管资产相结合”职权范围内，结合新会计准则实施、企业工资总额管理方式变革以及企业临近退休人员养老保障水平衔接等政策因素综合考虑，原则同意企业可以工资结余补偿企业年金缴费。这一方面解决了企业工资管理中部分历史遗留问题，也为企业推进薪酬福利制度改革拓展了成本列支渠道。

3.调节各群体年金分配关系，规范秩序。贯彻中央关于收入分配制度改革精神并紧密结合年金工作当前实际，应明确年金分配要兼顾效率与公平的原则，同时考虑到制度初期的复杂情况，难以就实施人员范围和分配形式进行统一规定，故交由企业自主确定。对企业内部各群体之间的年金分配关系，可以综合考虑岗位、贡献等因素，适当拉开差距。对企业负责人与普通职工之间的年金分配关系如何把握这一焦点和难点问题，一个总的指导思想就是不要继续拉大收入差距，操作上可要求有关方案在备案后执行。可以说这些内容都是在《年金办法》原则性要求基础上丰富起来的，体现了出资人的意志追求与现实选择，企业有相当的自主权结合自身实际来统筹安排，调动了积极性。

4.紧抓新旧补充养老福利制度的过渡与衔接，统筹解决历史遗留问题。《年金办法》等国家政策文件没有或很少涉及、但出资人必须充分考虑的是新旧补充养老福利制度过渡与衔接问题的政策要求与操作规则。充分借鉴多年来积累的推进国企改革的操作策略与经验，结合社会化管理的改革方向和企业年金市场化运营的目标，普遍认同的基本工作思路是“老人老办法，新人新办法，中人过渡办法”。关于实施企业年金制度前已离退休人员（老人）制度安排，应按照“尊重历史、分类处理”的原则，原则上企业统筹外项目支出要控制在现有水平不得增加，不得形成与在岗职工工资水平联动的增长机制；但从建设和谐社会、共享企业改革发展成果出发，可以采取不定期福利用品发放、一次性慰问金等形式对已离退休人员给予补助。关于实施企业年金制度后临近退休人员（中人）制度安排，企业不应在基本养老保险金和企业年金之外再列支任何补充养老性质的福利项目，这是原有的统筹外项目支出制度能否向规范的企业年金制度转轨的关键。但是，势必有一些企业“中人”的个人年金账户中企业缴费部分低于试行企业年金制度前由企业负担的基本养老统筹外项目支出水平，为此，可通过在企业年金计划中设计过渡期补偿缴费、采取加速积累或一次性补偿的方式予以解决，解决的渠道是财税政策允许进成本的部分、本企业历年应付工资结余以及其他符合国家有关政策的资金项目。为了加快企业年金制度的建立和配套推进企业其他改革，还应设计新旧制度的过渡期，在过渡期内有条件的企业还可以加快完成。

2007-11-16 《国有资产管理》杂志作者：徐建红 国务院国资委企业分配局

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