完善我国养老保障体系的思路

一、社会基本养老保险可持续性不强,容易形成财政的潜在包袱

1.现行体系存在较大的资金缺口。关于我国的养老金隐性负债,世界银行的估计值为我国GDP的50%左右,其他研究机对我国养老金隐性负债的各种估计中,最低的估计占GDP的25%,最高的占GDP的120%。由于对基本养老保障资金缺口缺乏足够重视,社会统筹基金长期透支个人账户基金,造成个人账户"空账"运行。截至2005年底,基本养老保险个人账户空账的规模已达到8000亿元,并以每年约1000亿元的规模迅速扩大。

2.扩大覆盖面带来新的长期承诺。扩大养老保障的覆盖面将是我国养老保障体系建设的首要任务,但与之相伴的就是政府长期承诺的迅速扩大,这些承诺的最终承担者仍然将是国家财政。政府对社会基本养老金的承诺具有制度刚性,随着人口老龄化进程的推进,养老保障覆盖面扩大对财政的潜在压力将逐步显现。

二、明确多支柱模式,全社会共建养老保障体系

我国多支柱的养老保障体系应当包括以下五个支柱:
第一支柱是强制性社会统筹养老保险,即我国基本养老保险中的基础养老金部分,采用现收现付制,政府集中统一管理,主要由国家财政和雇主提供资金来源,为劳动者提供一定水平的基本退休收入,且养老金水平随着经济社会的发展变化而调整。该支柱强调国家和社会的养老责任,用于保障城乡劳动人口的基本生活。

第二支柱是强制性个人账户养老保险,即我国基本养老保险中的个人账户养老金部分,采用缴费确定型基金积累制度,通过市场化方式运作使个人账户基金保值增值。该支柱强调个人必须承担对自己的养老责任,将养老金领取与缴费紧密联系起来。之所以将我国的基本养老保险分成两个支柱,原因在于:一是为两类基金建立理论上的防火墙,防止社会统筹透支个人账户,保障个人账户基金的安全,维护养老保险制度的平稳运行;二是基于效率性原则,为我国基本养老保险个人账户基金走向市场化运营管理奠定理论基础,有效提高制度运行效率。

第三支柱是自愿性的雇主补充养老保险,采用缴费确定型和给付确定型的基金积累制度,国家通过一定的税收优惠政策,鼓励和引导企业为其员工建立养老保障计划,通常由企业单独缴费或由企业和职工共同缴费。其运行模式可以分为信托型和保险契约型。该支柱的目的在于为企业员工提供较高水平的养老金,并在一定程度上协调资本和劳动之间的利益关系。

第四支柱是个人储蓄性养老保险,由劳动者采用长期储蓄和个人养老年金保险等方式实现,国家给予一定的税收政策优惠进行支持和鼓励。该支柱的目的在于强调个人应当为自己的老年生活进行理性规划。

第五支柱是社会救助制度,包括社会救济、社会援助和家庭赡养等。社会救济制度是国家为保障社会弱势群体最基本的生存需求而实施的正式制度,如城镇居民最低生活保障制度等。

社会养老保险和商业养老保险是互动共生发展的关系:一是在空间上具有相互依存性,在体系结构方面相互依托,有机配合,共同构成了完善的养老保障体系;二是在功能上具有相互补充性,在保障项目、保障层次、保障范围等方面互为补充,满足人民群众日益增长的、多样化的养老保障需求;三是二者在发展上具有相互促进性,在管理机制、保险技术、监管方式等方面相互渗透,相互借鉴,不断改进服务质量,降低管理成本,提高制度运行效率。

社会保障制度的复杂性和我国国情的复杂性要求在国家层面统筹协调各项社会保障政策:一是由国家统一制定《社会保障法》,赋予养老保障制度明确的法律地位,保障公民权利;二是统筹各项养老保障政策和管理体制,协调相关部门密切配合,总体推进制度的实施和完善;三是实现"管、办、监"相分离,建立完备的监管体系,明确各监管机构职责,充分调动社会监管力量,保障各项制度的安全、平稳运行。

2008年02月19日 (郭金龙 张许颖) 中国社会科学院院报

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