发行社保特别国债值得期待

当前，深入贯彻落实科学发展观，各级政府都更加重视着力改善民生，增进人民福祉，其中，加快推进社会保障制度改革是重要突破口。社会保障作为国家的一项经济制度，具有保障居民基本生活、维护社会稳定，增加有效需求、拉动经济增长，调节收入分配、提高全民福利的重要作用，是实现国家长治久安的重要保证。在全面建设小康社会的关键时期，社会保障制度改革面临着一系列重大理论和实践问题，进一步深化社会保障制度改革的任务非常紧迫。为此，应增强改革创新意识，大胆探索，加快建立健全适合我国现阶段基本国情的社会保障制度。

2010年、2020年、2050年我国社会保障制度目标模式设想

社会保障最基本的属性是政府维护政权稳固和社会稳定的公共安全支出，有鉴于此，从我国的现实国情出发，政府应在社会保障中扮演主角、发挥主导作用。我国处于社会主义初级阶段，“初级阶段”意味着经济社会发展水平较低，能力有限，社会保障制度的重点应当是确保基本功能，即维护社会稳定；“社会主义”意味着要重视人的发展、重视社会公平和人民福祉。因此，中国的社会保障制度应当是在确保社会稳定的前提下尽可能提高人民福利，这是中国社会保障制度的基本内涵。

根据上述中国社会保障制度的基本内涵，以维护社会稳定、构建和谐社会、提高人民福祉为指导思想，坚持基本保障政府主导、公平和效率兼顾、权利和义务对应、统筹兼顾、量力而行的原则，我们探索从保障目标、保障功能、保障项目、保障水平、保障对象、保障方式、筹资模式、运作模式八个方面，按2010年、2020年、2050年三个阶段提出中国社会保障制度的目标模式。具体各阶段的目标是：

第一阶段到2010年：以社会稳定为目的，以生存保障为目标，最低生活保障覆盖全体国民，农村落实最低生活保障覆盖全体农村人口，城镇社会保障体系逐步扩大覆盖面。2010年城镇贫困户人口总数预计约为3820万人，按2007年全国城镇最低生活保障人均约100元/月的标准计算，约需财政支出460亿元，比2007年的290亿元增长58%，年均递增16.4%。农村按2007年东部地区人均50元/月的标准覆盖全部贫困人口约2148万人，总费用约为130亿元左右。我们建议，参照城镇养老保障模式，采用财政出资设立基本账户与个人账户相结合建立农村基本养老保障制度。

第二阶段到2020年：以稳定社会、促进消费需求为目的，以温饱保障为目标，覆盖城乡的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障。农村重点构建完整的社会保障体系，城镇社会保障体系覆盖全体城镇居民。到2020年，农村社会保障体系基本健全，城乡分建的社会保障体系覆盖全体国民。这种保障水平可以不高，各地标准不要求一致，但必须保证全体国民能够平等享受基本社会保障待遇，消除因身份特征、工作性质和区域等因素带来的制度性不平等。

第三阶段到2050年：以提高全民福利为目的，以小康保障为目标，社会保障制度实现全国范围内的衔接统一，全部国民享有不低于小康标准的生活水平，全面提高城乡居民社会福利水平。第三阶段为我国社会保障制度建设的远景规划，也即我国社会主义现代化建设第三步战略目标实现的时候，我国已经整体上达到了中等发达国家水平，人民过上比较富足的生活。社会保障的功能主要体现为提高社会福利。多层次社会保障体系基本完善，基本社会保障制度实现城乡之间、区域之间的统一。

进一步深化社会保障制度改革的几点建议

(一)将社会保障基本公共服务标准建设列为重点工程加以落实

建议在国家“十二五”发展规划制定中，落实基本公共服务的范围、种类、标准和规划建设。在社会事业发展专项规划中，将社会保障基本公共服务标准建设列为重点工程加以落实。恢复基本社会保障属于公共支出的本来面目，强化政府职责，初步实现老有所养、病有所医的目标。可以探索把社会保险统筹部分改为社会保障税，国民基本养老、基本医疗保障和最低生活保障作为公共支出由政府出资现收现付。基本社会保障覆盖全体居民，保障水平可以不高，各地标准也不要求一致。其中，最低生活保障和基本养老保障确保贫困户和老年人在吃、穿、住、用等方面获得与当地生活水平相适应的基本生活保障，基本医疗保障由政府在社区一级提供最基本的免费或低价药品和服务。

(二)促进多层次社会保障体系发展，增强社会保障制度的吸引力

在解决“保基本”的基础上，适应社会保障需求多层次、多样化发展的需要，鼓励多层次社会保障体系发展，增强社会保障制度的吸引力。在政府“保基本”的层次上，强化个人账户强制缴费功能，同时鼓励企业、地方政府根据自身效益和经济发展水平建立企业或地方统筹账户，形成社会保障的第二个层次，保障参保对象获得不低于当地平均水平的生活；第三个层次是企业年金和个人补充养老保险等商业保险，保障参保对象能够享受生活。形成以政府基本社会保障为基础(基本养老、基本医疗保障、最低生活保障)，以社会保险为主体，商业保险、社会福利、社会救助为补充的多层次社会保障体系。作为主体的社会保险，要设计出形式多样的保险模式，让各类人群可以根据自身的实际需要和经济实力自由选择保险类型；基于权利和义务相一致的基本原则，社会保险制度设计应实现缴费水平与待遇水平相关联，用人单位和个人可以根据自身经济实力来选择保险标准。

(三)建立社会保障的预算管理制度，健全社会保障稳定的投入机制

——进一步明确政府的社会保障职责主要是“保基本”、“保公平”。按照三方共同负担的原则，国家、企业(劳动者所在的经济单位)及劳动者个人都要按照一定的方式和比例承担社会保障基金的筹集，并且以国家立法形式明确下来。建立公共财政支持社会保障统筹发展的长效机制，逐年提高社会保障支出占财政支出的比重，“十一五”、“十二五”期末分别达到15%和20%。

——建立社会保障专门预算，逐步将社会保障支出作为各级财政的主要支出项目确定下来。将缴费(税)、财政拨款、专项国债、社会捐赠、国有资产转让和发行彩票等途径形成的社会保障资金纳入社会保障预算，使社会保障收支活动受到严格的预算监督。合理划分中央政府和地方政府的社会保障事权，使事权与财权保持一致，调动各级政府参与管理社会保障事务的积极性，通过规范转移支付来强化中央政府在社会保障事务中的主导权。当前要重点扩大新增财政用于社会保障的支出，并能够更多地拿出一部分钱来弥补过去社会保障的历史欠账，做实个人账户。

——探索发行社会保障特别国债，解决社会保障历史欠账。改革开放以来，社会保障制度建设落后于经济发展造成城乡社会保障欠账颇巨，建议利用当前居民储蓄充足、市场资金流动性过剩的良好机会，每年发行1000亿元左右的社会保障特别国债，用于建立农村基本养老保障和基本医疗保障，偿还社会保障制度转换的历史欠账。

(四)加强配套制度建设和规范管理，确保社会保障落到实处

加强与社会保障制度关联的行政审批与行政许可管理，没有建立社会保障的企业，工商不予企业注册或不予通过企业年审。在新的征地审批程序中，没有落实失地农民社会保障的征地方案一律不予批准，对社会保障落实不到位的工程项目不予开工许可。建立企业劳动保障诚信制度和管理机制，对于拖欠农民工工资、拒绝为农民工上社会保险的企业，加大企业信用披露和信用缺失的曝光，并加强相应的惩戒力度，对社会保障严重失信企业甚至可以清除出当地市场或限制其市场准入。

(五)建立和完善社会保障法规体系

建立以《社会保障法》为根本，以《社会救助法》、《社会保险法》、《社会福利法》为主要内容，以部门规章和地方性法规为补充的社会保障法规体系。完善社会保障法规体系需要从两方面做起，一方面是尽快颁布《社会保险法》，并适时制定《社会保障法》，将我国社会保障的基本制度框架确定下来；另一方面是从具体做起，把在实践中已经成熟的做法通过政策、标准和规章等固定下来，然后再逐步完善，形成比较完整的社会保障法律法规体系。

(作者单位：国家发展改革委经济体制与管理研究所；中央财经大学金融学院)

 2008年04月09日 15:37 中国经济导报 作者：孙长学 张晓涛
 

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