农民工社保的抉择——碎片化还是大一统

作为山东省掖县 (今莱州市)老一辈闯关东的后代和社会保障的学者，我从春节刚刚热播的 《闯关东》想到了农民工，从朱开山想到了农民工退保，进而想到了社保制度的前途和抉择……

如果说闯关东、走西口和下南洋是中国近代史上规模宏大的三次大迁徙的话，那么，改革开放以来的 “民工潮”可被称之为第四次大迁徒，并且这个持续近30年的“民工潮”可能至少再要持续几十年，它无论在规模上还是在影响上都远远超过闯关东等任何一次大迁徒 （尽管由于独特的户籍的存在，国际上将之分为 “迁移性移动”和“非迁移性移动”两种）。当代 “民工潮”对国民经济发挥的作用、贡献、影响及其历史意义，要说多大就有多大：增加了农民收入，扩大了就业渠道，缩小了城乡收入差距，促进了产业结构调整，积累了必需的人力资本，传播了先进文明和促进了农民的现代化，增加了国民积累，推动了国民经济的增长等等，其历史意义的清单我们可以无限地罗列下去。如果用数字说话，在年均10％的GDP增长率中，农民工的贡献至少应在两成左右。这是当代任何转型国家和历史上任何发达国家都不曾有过的一个独特社会变迁现象。但是，当我看到由于雪灾而滞留在广州火车站上泱泱百万民工、看到春运潮民工像沙丁鱼一样拥挤在车厢内、看到排着长龙一样的队伍在社保局门前退保的电视画面，苍凉悲壮的感觉便油然而生：一面是中央已经确定了2020年社保全覆盖的目标，一面是全国每年大约有近百万农民工退保；一面是中央政府每年为城镇企业退休人员待遇差进行补贴，一面是单位雇主为农民工缴纳的巨额社保费在异地打工时滞留在原地而被无偿地遭到 “剥夺”。

农民工退保现象已持续出现四五年了，甚至成为中国春节前后的一大社会景观、各种媒体的报道热点、上至中央领导下至打工农民关心的一个重大社会问题，政策面与学界给与了极大关注，各种改革方案纷纷出台，力图千方百计解决农民工异地打工社保关系转移接续问题，最大限度地保护农民工的社保权益。但是，在制定具体方案时却存在着不同的看法，概括起来，可以分为统派和分派。分立制度显然是不可取的，学界绝大多数人是坚决反对分立制度的，因为农民工社保制度的建立将意味着本来已经碎片化的中国社保制度上又增加了一个碎片：目前，公务员、事业单位、城镇企业、失地农民、务农农民等已经形成了五六个碎片，不同碎片之间的退休待遇已经造成了较大差距，这些日益扩大的差距已经成为社会不稳定的一个导火索，中央为这些差距已经连续三年给予补贴，并决定继续补贴三年。如果为农民工再建立一个制度，等于是又增加了一个未来潜在的不安定因素。统一制度是人们所向往的一个目标，在思路上无疑是正确的。但是，如果将农民工 “统一”到当前城镇基本社保制度的框架之内，显然又是难以做到，否则就不会连年出现农民工退保潮了。“统分之争”多年，难以达成共识。也可能是由于这个原因，早在2007年初就已草拟完毕的独立的农民工制度方案始终没有出台。

此刻，我们面临着历史新抉择。我们只有考虑到以往中外所有经验教训，才能抓住战略性的机遇。

首先，1942-1946年英国的经验值得注意。丘吉尔预料到战后千疮百孔的英国必将百废待兴，于是有了 《贝弗里奇报告》提出 “三统一”原则 （即3U原则：统一管理、统一水平，统一待遇），将碎片化的旧制度统一改造为一个大一统的全国制度，英国政府积极推动，最终成为欧洲国家极力效法的样板。虽然在英国本土的改革并不是非常彻底，旧制度的碎片遗产多有痕迹，但总的来说比法国等欧洲大陆的改革要好得多，战后至今，因社保制度改革而引发的社会动荡发生频率不是很高；相反，贝弗里奇统一制度模式的楷模后来被北欧国家发扬光大，在瑞典开花结果，被世人称为福利之窗。

其次，1946-1947年法国改革失败的教训值得吸取。与当时欧洲所有国家一样，法国面临的也是碎片化的传统的社保制度。议员拉罗克1945年受战时临时政府主席戴高乐的委托对社保制度进行大一统的改革，试图效法英国，将无数碎片整合成一个统一的制度。但是由于遭到激烈的反对，拉罗克最终失去这次机会，留下来的基本还是战前的碎片化制度。其实，在此之前法国曾有4次 “错过机会”的纪录。上世纪90年代以来，法国政府多次试图改革其碎片化社保制度，但积重难返，屡败屡改，引起社会动荡，甚至导致总理为此下台。由此，法国社保制度既是社会安全网，又成为连年引发社会不安定的火药桶。

再其次，1935年美国在世界上首创统一社保制度，在借鉴欧洲碎片化制度经验教训的基础上，吸取其精华，扬弃其糟粕，一起步便从 “零”开始建立起一个 “三统一”的制度。在这个统一制度运行的70多年里，不仅积累了2万亿美元社保基金，而且从未有过因社保制度的原因导致全社会游行罢工的纪录；不仅成为一个社会安全网，而且成为公民权的载体和人权的一个保障。

最后，我再次想起了几百前的闯关东。如果说我们的社保改革的思想解放是站在1978年改革起点的话，那么，我们对社保制度的认识就应该至少看到，它还停留在英国1942年、法国1946年、美国1935年的起点上。我们不能错过历史机遇，否则，碎片化法国的今天，其动荡不安的结果可能就是我们的明天。据说，建国初期那时每三个东北人就有两个是闯关东的山东人。电视剧 《闯关东》的播出，火了朱家峪，热了章丘市，乐了山东省，甚至成为鲁南的一次发展机遇：朱开山老宅、谭鲜儿闺房、传文迎亲处等等景点成为古村新春的一个新起点。由此使我想到各地打工的现代朱开山们，为了生存，他们背井离乡，千辛万苦，史诗般恢弘悲壮的民工潮应该演绎出一个大胆勇敢的社保改革方案，应该并且必须让民工们成为受益人。伟大的时代才能创新出伟大的改革方案，俾斯麦模式也好，贝弗里奇报告也罢，中国应该有自己的符合几亿农民工特点的社保方案。这既是对刚刚合并的人力资源社会保障部的一个挑战，也是中国社保制度改革的一场大决战。农民工兄弟们正在拭目以待，明年春节 （退保高潮时间）是一次检验。

作者简介：经济学博士，中国社会科学院拉丁美洲研究所党委书记、所长，教授，博士生导师，政府特殊津贴享受者。主要研究领域包括西方经济学、市场失灵(MarketFailures)、福利国家、社会保障制度比较、社保基金投资和企业年金等。

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