尹蔚民：着力保障和改善民生 加快建设中国特色社会保障体系

改革开放以来，我国在中国特色社会保障体系建设上进行了一系列探索，明确了完善社会保障制度的基本原则、总体目标和主要任务，并采取一系列改革措施，初步建立了适应市场经济体制要求和生产力发展水平的社会保障制度体系框架，越来越多的城乡居民享受到基本的社会保障，对于保障和改善民生、维护改革发展稳定大局发挥了重要作用。

一、我国社会保障事业发展取得重大成就

社会保障制度体系框架基本形成，初步实现了体制转型。以1984年开始的企业职工退休费用社会统筹试点为起点，我国先后启动了养老保险、失业保险、生育保险、工伤保险和医疗保险制度改革。经过20多年的改革和制度建设，我国基本形成了与市场经济体制相适应的覆盖城乡的社会保障制度框架。目前，在城镇，包括养老、医疗、失业、工伤和生育保险在内的社会保障制度基本建立，最低生活保障制度全面实施；在农村，最低生活保障制度全面建立，新型合作医疗试点正在全面推进，养老保险制度正在积极探索。一是在社会保障理念上，社会保障制度由国有企业改革的配套措施转变为一项基本的社会经济制度，并按照其本质属性和客观规律进行设计和规划。二是在制度主体上，实现了从“企业保障”向社会保障的转变，解决了“企业保障”造成企业社会保障负担畸轻畸重问题。三是在制度模式上，创造性地建立了“统账结合”的制度模式，并通过开展“做实”养老保险个人账户试点，推动社会保障由完全“现收现付制”向“部分积累制”的模式转变，增强了社会保障制度应对人口老龄化的能力。四是在筹资机制上，从国家单一责任转变为国家、企业、个人三方责任共担，增强了制度的支撑能力。五是在保障层次上，建立了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以慈善事业、商业保险为补充的多层次社会保障体系和基本社会保险与补充社会保险相结合的多层次社会保险体系，实现了由单一层次向多层次保障体系的转变，满足了人民群众多样化的社会保障需求。

覆盖范围不断扩大，待遇水平稳步提高，越来越多的人民群众享受到改革发展成果，维护了社会的稳定。改革开放以来，社会保障制度不断打破所有制和身份界限，向各种所有制经济组织和各类人群拓展，使越来越多的人民群众得以共享改革发展成果。一是各项社会保障覆盖范围不断扩大。其中基本养老保险参保人数由1991年底的6740万人增加到2007年底的20137万人，基本医疗保险参保人数由1998年底的1879万人增加到2007年底的22311万人。截至2007年底，有5100多万农民参加了农村养老保险，有1000多万被征地农民被纳入基本生活或养老保障制度，8亿多农民参加了新型农村合作医疗。二是各项社会保障待遇逐步做到按时足额发放。国家多方筹集资金，不断加大财政投入，千方百计确保各项社会保险待遇发放。特别是2004年以来，国家采取有力措施，实现了企业离退休人员基本养老金的当期无拖欠。三是各项社会保障待遇水平稳步提高。为缓解企业退休人员基本养老金水平偏低问题，连续多年进行待遇调整，企业退休人员养老金平均水平由1998年的不到400元提高到2007年底的925元。各地还根据物价变动和基金结余情况，较大幅度提高了失业保险金和工伤保险待遇标准，不断提高城市低保水平，较好地保障了广大群众特别是低收入群众的基本生活。

积极稳妥地解决体制转轨带来的社会保障问题，有力地促进了现代企业制度的建立，为企业公平参与市场竞争创造了良好的环境。社会保障制度改革是作为国有企业改革的配套措施展开的，在20多年的改革发展中，通过采取一系列有针对性的政策措施，切实保障了下岗失业人员和离退休人员的基本生活，减轻了企业社会事务负担，有力地支持了企业改革和走向市场。一是在国有企业改革脱困和经济结构调整时期实现了“两个确保”。1998年，针对下岗职工基本生活和企业退休人员养老金发放不能得到切实保障问题，党中央、国务院及时作出“两个确保”的重大决策并强力推进，即确保国有企业下岗职工基本生活，确保国有企业退休人员养老金按时足额发放。经过实施两个确保，全国有近2500万国有企业的下岗职工享受了基本生活保障待遇，其中近2000万人实现了再就业，大批劳动力从国有企业转向非公有制经济领域，成功地实现了企业富余人员分流的“软着陆”。同时，企业离退休人员基本养老金发放的形势逐年好转，并逐年偿还历史拖欠的养老金，为顺利推进国有企业改革和经济结构调整、维护改革发展稳定大局作出了历史性贡献。二是实现了各项社会保障待遇的社会化发放。1998年以来，通过改“差额缴拨”为全额征缴支付、将基本养老金由企业发放改由银行、邮局等社会服务机构发放，迅速实现了基本养老金的社会化发放。医疗、失业、工伤、生育等保险待遇的结算和发放事务也相继从企业中分离出来，改由专门的社会保障经办机构进行支付与发放。三是逐步实现对参保人员的社会化管理服务。依托社会保障经办服务机构和街道社区劳动保障工作平台，积极推动企业退休人员实行社会化管理服务，逐步推进和拓展医疗保险和工伤保险社会化管理服务。

社会保障管理服务体系基本建立，基金支撑能力不断增强，法制建设步伐加快，为应对老龄化和实现可持续发展奠定了重要基础。社会保障体系建设在解决一系列历史遗留问题的同时，注重加强法律体系和组织体系建设，增强基金支撑能力，积极应对人口老龄化，实现自身的可持续发展。一是普遍建立了社会保障经办、管理和服务体系。地方各级政府相继将社会保障行政管理和事务经办职能分开，建立了综合或单项的社会保障经办服务机构，不断加强其基础建设和能力建设，为广大职工群众和用人单位提供了多种形式的社会保障服务。二是基金支撑能力逐步增强。伴随参保人数的迅速增加和职工收入水平的提高，各项社会保障基金收入大幅度增加。三是社会保障法制建设取得积极进展。全国人大在上世纪90年代颁布实施《劳动法》的基础上，又先后颁布了《劳动合同法》、《就业促进法》，国务院先后颁布实施《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》、《工伤保险条例》等法规，为社会保障体系建设提供了法律保障。

二、30年改革发展经验值得认真总结和借鉴

改革开放的30年，是社会保障制度改革的30年，也是社会保障事业取得巨大成就的30年。回顾总结30年来社会保障制度改革发展历程，主要有以下四个方面的基本经验。

（一）必须坚持从基本国情出发，与经济社会发展要求和水平相适应。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力发展水平比较低，城乡和地区之间发展不平衡，人口老龄化来势迅猛。这是我国的基本国情。党和政府始终坚持把我国基本国情与社会保障的客观规律结合起来，在社会保障制度改革之初就确立了保基本、多层次等基本原则，并适应经济社会发展水平的要求适时推动制度改革和制度拓展，保证了社会保障制度改革的顺利推进。在筹资标准上，各项社会保障都充分考虑不同阶段国家、企业和个人的承受能力来确定缴费比例，并由政府承担部分制度改革成本，以减轻企业和个人的负担，保护企业的竞争力，促进社会保障事业的长远发展。在待遇标准上，充分把握福利增长的规律，坚持尽力而为，量力而行，从低水平起步，根据经济社会发展水平和物价水平调整各项社会保障待遇标准。在总体改革稳步推进的同时，国家还紧紧抓住近年来经济持续快速发展、财政收入大幅增加的有利时机，加快完善各项社会保障制度，积极向城镇非从业居民和农村居民延伸，提高各项待遇标准，让广大城乡群众更多地分享经济发展和社会进步的成果，为制度改革和事业发展创造了良好的社会环境。

（二）必须坚持政府的主导作用，不断强化政府的社会保障责任。社会保障是政府为了化解人们在市场经济条件下的种种风险而提供的一种制度化保障，必须由政府主动承担责任并发挥主导作用。在社会保障制度改革过程中，我国始终坚持政府主导，不断强化社会管理和公共服务的责任。在制度建设上，国家及时把各地自发开展的企业退休费用社会统筹改革尝试上升为国家规定，明确了企业养老保险制度改革的总体目标和基本原则，同时建立完善医疗、失业、工伤和生育保险制度，基本形成了与我国生产力发展水平相适应的社会保障体系框架。在资金投入上，各级政府积极承担制度改革成本，努力调整财政支出结构，投入大量资金用于补助下岗职工基本生活保障和养老金支付缺口，有力地保障了各项社会保障制度的持续稳定运行。在基金监管上，各级政府和有关部门通过制定一系列基金监管法规政策，建立各项基金监管制度，健全基金监督组织体系，积极发挥行政监督、专门监督、社会监督和舆论监督的作用，总体上确保了基金的安全完整。在管理服务上，各级政府不断加大投入，积极推进“金保工程”，加快公共服务设施和服务网络建设，不断改善经办服务机构的工作环境和工作条件，有力地促进了社会保障经办管理服务能力、质量和效率的提高。

（三）必须坚持试点先行、由点及面，逐步完善我国的社会保障制度。社会保障制度的每一项改革都涉及到利益关系的调整，必须充分考虑各方面的承受能力，正确处理改革发展稳定的关系，合理把握改革的节奏和力度。在改革进程中，国家始终坚持把开展试点作为把握客观规律、积累改革经验的重要途径，避免利益格局调整带来社会的不稳定，保证了制度改革的顺利推进。在完善养老保险制度方面，国家通过指导各地开展退休费用统筹试点，建立了有利于企业改革的由企业和个人共同缴费的养老保险制度，并通过实践检验选择确定了“统账结合”模式，最终在全国范围内统一了企业职工基本养老保险制度。其后，为应对人口老龄化，本世纪初又组织开展完善城镇社会保障体系试点，为完善统账结合的养老保险制度积累了经验，并全面推进城镇职工基本养老保险制度改革。在建立医疗保险制度方面，通过开展城镇居民基本医疗保险试点，不断完善制度和政策，推动基本医疗保险从城镇职工向城镇非从业居民拓展。

（四）必须坚持把解决历史遗留问题与建立长效机制结合起来，保持基本制度的连续性和稳定性。在社会保障体系建设过程中，既面临一系列突出的历史遗留问题，又面临制度改革的艰巨任务。国家在实施每一项重大改革时，都十分注意把解决历史遗留问题与建立长效机制结合起来，保持基本制度的连续性和稳定性。在1993年改革养老金计发办法时，通过对部分退休人员发给过渡性补贴的方式，保证了所有实行新计发办法的退休人员不降低待遇，并在此基础上形成了更为科学合理的过渡性养老金计发办法，促进了全国养老金计发办法的统一。在推进基本医疗保险改革时，通过保障特殊群体的医疗待遇不降低，顺利化解了历史遗留问题，保证了改革的顺利推进。

三、加快实现社会保障体系建设的战略目标

当前，我国社会保障体系建设进入了关键时期，党的十七大明确提出，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。实现这个战略目标，必须坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的指导方针，在全面推进各项工作的同时，着力推进制度完善、体系建设、法制保障和管理服务工作：

立足基本国情，加快完善中国特色的社会保障制度。我国的社会保障制度建设不能照搬西方国家的模式，必须立足基本国情，建立中国特色的社会保障制度。在筹资机制上，根据我国人口多、底子薄的特点，社会保障体系建设必须坚持公平与效率相结合，由国家、企业和个人共同承担保障责任，把缴费型的社会保险作为核心制度，辅之以适当的普惠式制度安排，防止单位和个人对政府和社会的过度依赖。在保障水平上，考虑到我国初级阶段较低的经济发展水平，我国的社会保障制度只能从低水平起步，保障人民群众的基本需求，随着经济发展逐步提高水平。在制度模式上，我国人口老龄化来势迅猛，并且具有规模大、“未富先老”等特点，决定了我国的社会保障制度不能采用现收现付的制度模式，而必须坚持统账结合的制度模式并加快做实养老保险个人账户，实现社会保障基金的部分积累，为未来人口老龄化高峰预做资金准备。

统筹城乡发展，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。我国总体上已进入城市带动农村、工业反哺农业的发展阶段，社会保障制度建设必须按照统筹城乡发展的要求，逐步实现由城镇为主向城乡统筹、由城镇职工为主向覆盖城乡居民的重大转变。从社会保障追求社会公平的内在要求出发，完善社会保障体系要把弥补制度缺失作为优先目标，先解决“从无到有”的问题，再循序解决“由低到高”的问题。因此，按照十七大“覆盖城乡”的要求，新时期完善社会保障体系的主要任务，应在不断完善基本养老保险、城镇职工基本医疗保险等已有制度的基础上，加快解决城镇未参保集体企业退休人员、城镇无工作老年居民的养老保障问题和困难企业、关闭破产企业退休人员等困难人群的医疗保障问题，重点加强农村社会保障制度建设，抓紧制定农民工养老保险办法，加快农村居民养老保险制度建设，积极推进被征地农民社会保障工作，使社会保障从城镇向农村、从职工向居民、从正规就业人员向灵活就业人员不断拓展，建立覆盖城乡的社会保障体系。

加快社会保障立法步伐，增强社会保障的强制性、权威性和稳定性。社会保障是由国家立法强制实施，通过国民收入再分配对社会成员的基本生活权利提供安全保障的制度安排，强制性是社会保障制度正常运行的重要保证。从世界各国社会保障制度的发展历程看，大多是先立法，通过法律来推动建立和完善制度。在我国，社会保障是宪法赋予每个公民的基本权利，只有强制建立社会保障制度，才能确保每个公民的社会保障权利得以实现，从而体现社会保障维护社会公平的本质要求。目前，我国社会保障立法还比较滞后，迫切需要加快立法步伐，尽快出台社会保险法和基本养老保险条例、基本医疗保险条例、社会保障基金监督管理条例等法律法规，通过立法增强制度的强制性、权威性和稳定性。

加强社会保障管理服务能力建设，不断提高服务的质量和效率。社会保障管理服务是落实各项社会保障政策、实现人民群众社会保障权益的具体过程，是各级政府社会管理和公共服务的重要内容。随着社会保障体系不断完善，覆盖范围不断扩大，管理服务对象不断增多，社会保障经办管理服务任务日益繁重。适应新形势新任务的要求，社会保障管理服务必须坚持以人为本的理念，切实转变重制度轻落实、重政策轻管理、重资金轻服务的理念，不断提高管理服务水平。一方面加强基础设施建设，积极推进“金保工程”，加快公共服务设施和网络建设，建立健全街道社区社会保障工作平台。另一方面加强社会保障经办能力建设，制定社会保障经办机构服务标准，优化业务流程，改善管理服务手段，不断提高效率和服务水平。

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