中国养老制度改革四步曲

   理查德·杰克逊(Richard Jackson)

   在之前的专栏中，我们阐述了中国将面临的退休危机，中国建立起全国养老保险制度的任务也很艰巨。要建立普遍覆盖的制度，中国和其他发展中国家面临着同样的障碍，也面临着独一无二的——挑战。其老龄化的速度比大多数发展中国家要快得多，中国基本养老制度拥有庞大的没有资金准备的债务。

   为了应对这些挑战，我们提出了四步走的改革计划。

   第一步，是建立普遍覆盖的保护底线，让每一位中国老人不管其是否向基本养老制度缴费都免于贫困。

   第二步，是通过将资金未落实债务的社会化——也就是说让中央政府直接承担起这部分负担——来降低基本养老制度的缴费率。

   第三步，是逐步把今天的双层基本养老制度转变成一个全国性的，由公共监管却由私人管理投资的个人账户系统。改革后的个人账户将是完全做实、完全流动的，而且为参与者提供市场的回报率。

   第四步，是在中国新的企业年金制度下扩大补充养老的覆盖面。

   退休制度的基础必须是为所有的老年人提供免于贫困的保护底线。中国需要的是一个由政府税收资助的老年收入支持的底线，或者称为“社会养老金”。这个保护的底线由中央和省政府共同筹资，保障中国所有老年人的最低收入水平，与其就业历史或缴费的记录无关。合法年龄可最初定在60岁，但可以日后逐步提高。由于中国各地生活水平相差巨大，福利水平可因地制宜。一个合理的解决方案可以是将底线定在当地平均工资的20%。

   我们建议的是收入测试型福利，而不是普遍覆盖的单一福利。也就是说，保护的底线是通过不断的测试来保障整体成本的可控性。福利要随着收入水平的增加逐步递退。

   而且，单一福利水平是更昂贵的。我们估计一个普遍覆盖60岁及以上老人的、相当于当地平均薪酬20%的单一福利，其成本是目前GDP的3%，到2030年至少会加倍。而我们建议的收入测试型福利能提供相同水平的贫困保护，但其近期成本仅为三分之一——GDP的1%，而且长期来看成本会更小。

   从长期来看，在现收现付的基础上为一个更充足的全国养老制度提供资金是不可行的。一个老龄化的中国将不得不更多地倚重完全做实的养老金系统，让老年人能通过在他们工作年份里的储蓄来为他们自己的退休收入的大部分提供资金。

   我们相信，最好的解决方案是把现有的基本养老制度转变成一个公共监管但私人管理和投资的全国性个人账户系统。第一层现收现付的基本养老制度将会逐步淡出，因为它的主要目标——为老年人的退休收入提供一个安全的基础——可以更有效地通过我们计划中新的收入测试型的保护底线来实现。与此同时，这个制度的第二层个人账户将被扩大。当过渡完成时，新养老金系统的总缴费率将是其被覆盖工资水平的18%，比目前的28%的缴费率大约低三分之一。其中的16%将进入个人账户，为退休者和“三无”老人提供福利。其余的2%将专款用于为残障者和无业人员购买保险。与退休者和“三无”老人的福利不同，这些福利必须要求分担风险。

   向新体制的过渡可通过如下方式筹资。中央政府向目前负担大约15%的当前基本养老金福利的地方社保局提供的补贴将在2010年到2020年间逐步增加，直到其负担100%的福利，除了来自个人账户做实的付出。劳动者继续将其工资的8%缴给个人账户。随着政府补贴增加，目前雇主的20%缴费率将逐步减少到10%，其中的8%将进入个人账户，剩下2%为残障者和无业人员筹资。目前的退休者将继续通过地方社保局领取退休金。借鉴智利、墨西哥和其他一些国家的经验，那些已经积累起福利的劳动者，其个人账户将会记入获取利息的政府“承认债券”。

   尽管过渡成本会成为负担，却是可以管理的。我们估计对基本养老制度的额外政府补贴将从现在起十年内全部注入，达到GDP的2%到2.5%。加上新的贫困底线保护，改革的总成本在高峰时会达到GDP的3%到3.5%。尽管这一数目并不算小，但对于一个年增长达10%的经济来说，负担起来并非不可能。

   全国性的强制推行的个人退休账户新制度将逐步保证中国大多数劳动者有足够的退休收入。高收入的劳动者需要累积补充养老储蓄，关键在于中国还需要强化激励雇主与雇员参与新的私有的企业年金制度。对于中国的中产阶层来说，企业年金可以成为其补充养老收入的一个重要来源。

   总之，这样的改革要求大量的前期投资，但从长期来看成本要比当前制度小得多，而且在中国老龄化时能带来巨大的好处。保护的底线能使数以千万计的老人免于贫困。
  
   它还可以帮助老龄化的中国通过实现其资本市场的广度与深度，来保持充分的储蓄与投资率，实现其长期发展的目标。

   (作者系美国战略与国际研究中心高级研究员)

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