农民工养老困局待解 专家:现行养老制度太仁慈

人民日报5月26日讯 5月7日，北京出租车司机，家住顺义的陈天富(化名)向记者抱怨着自己的遭遇：“公司不给我们上养老保险。我们这些农民工，找谁说理去？”

陈天富今年40岁，农村户口，在北京市一家位于大兴的出租车公司干了4年。据他介绍，两年多前，他所在的出租车公司要求司机签订了一份合同，声明“自愿放弃养老保险”。“说是‘自愿’，可谁敢不签啊”，陈天富感叹道。

陈天富说，两年多来，公司始终没给他们上这份保险。“出租这行业，干个五六年，也就干不动了。退休了，怎么办？”尽管只有40岁，陈天富却已担心起自己的未来。

陈天富的背后是一个庞大的群体。据行业人士估算，北京市在岗出租车司机超过10万人，其中70%以上都是农村户口。

记者联系到陈天富所在公司的一名刘姓副总。刘总承认，确实有类似情况存在，“社保制度是一步步建立起来的，这种情况主要是前几年操作不规范造成的。比例大约在20%至30%之间。”

“行业里很多公司都是这么干的，”刘总坦言，不过，“现在规范多了。这些员工只要向公司提出要求，我们就一定给予补偿。”

然而，更重要的问题在于，即便公司为陈天富如数缴纳了养老保险，现行制度并不能保证他能在退休后充分享受这份福利。按规定，养老保险必须在缴纳15年以上才有领取资格。而现实中“很多人只是干五六年就回家去了”。这样一来，农民工只能对养老金进行“清算”，即单纯取回自己缴纳的那一部分。

事实也证明，并非所有人都像陈天富这样挂念养老保险的存在。在记者的采访中，多数出租车司机并不关心自己“上了”还是“没上”养老保险。“反正，公司让交多少‘份钱’，我们就交多少。”一名年轻司机这样对记者说。

参保还是不参？

“如果不能把转移接续的工作做好，就不要提农民工养老，不要收他的钱，这样对企业对农民都没有好处。”唐钧说

那些临时性、非正规就业的农村进城务工人员，更是与养老保险无缘。

来自河北的张悦在北京当了1年多的建筑工人。“干我们这行，都是临时性质，有活就来，连合同都不签，哪有什么保险”。

在专门为农民工介绍工作的“西陆打工俱乐部”，接待人员告诉记者，类似家政、保安等非企业类岗位，劳动者鲜有养老保险待遇。

数字显示，截至2008年底，全国参加城保的农民工2416万人，仅占在城镇就业农民工的17%。

中国社会科学院“中国社会状况综合调查”课题组今年3月发布的“我国城乡居民社会保障状况调查”指出：“农民工社会保险参保率较低，除其自身保险意识较弱和缺乏主动性外，用人单位受利益驱动不愿参保，现行制度不太适合农民工就业实际状况，转移接续不顺畅，执法力量薄弱也是重要原因。”

“转移接续”问题始终是困扰现行养老制度的痼疾。由于统筹层次低，而农民工流动性较大，在从一地向另一地的流动过程中，之前缴的养老钱无法带到新的就业地，农民工往往选择“退保”或“清算”，将个人交纳的养老金部分取回，但企业为其缴纳的社会统筹却留在原地，为当地财政做出“贡献”。

2月5日，人力资源和社会保障部拟定《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，并将主要政策措施向社会公布，征求意见。该办法被视作“转移支付”问题的破冰之始。

不过，在中国社科院社会政策研究中心秘书长、中国社科院社会学研究所研究员唐钧教授看来，征求意见稿中新办法设计依然不甚理想，“一方面，它规定了农民工必须参保，不许退保，但另一方面，对于领取养老金时‘退休地’和‘待遇标准’的规定比较含糊。收钱规定死了，发钱又不痛快。”

“两年前我就提出过，如果不能把转移接续的工作做好，就不要提农民工养老，不要收他的钱，这样对企业对农民都没有好处。”唐钧说。

社会保障研究专家，中国人民大学农业与农村发展学院教授白南生持相似观点。白南生指出，现行养老保险缴纳标准通常是以社会平均工资为基数，企业缴纳20%作为社会统筹，个人缴纳8%进入个人账户。“在农民工无法实际享受养老保障的情况下，这事实上是为企业及个人增加了28%的经济负担，降低了经济竞争力。

“如果有农民工问我，要不要参加养老保险，我的观点是：能不参加，就不参加。”白南生一语惊人，“不交的话，意味着农民工的竞争力会增强。你将与老板有讨价还价的能力。”

“但是”，白南生补充说，“一旦参加了养老保险，我的意见是不要停，不要退。要相信等到你退休的那一天，转移接续一定已经解决了。要对这个有信心。”

谁为谁养老

现行的“社会统筹”+“个人账户”模式意味着正在工作的人既要为个人存钱，也要为他人养老。这是一个“过于仁慈也过于昂贵的制度”

“我们现有的养老保险体制，一开始是针对国有企业职工设计的，没有考虑到农民工的参与。”唐钧教授认为。

中国的养老保险改革始于上世纪80年代末、90年代初，主要是为了解决城镇企业，尤其是国有企业员工的退休养老问题，因此最初叫作“城镇企业职工基本养老保险”。后来逐渐“扩面”，但实施范围也主要局限于城镇职工。

据了解，国际上通行的养老保险有两种模式，一种是现收现付，简单地说就是每年收钱，每年发钱，相当于用现在工作者的钱来养老人。第二种是个人账户，即自己给自己存钱。中国养老制度改革之初，也曾出现这两种思路的争执。“最终决定合二为一，形成了现在的所谓‘社会统筹’+‘个人账户’模式。”

按照唐钧的说法，这是一个天生“不可持续”的制度。

最大的问题在于收钱太多。“社会统筹”+“个人账户”意味着正在工作的人既要为个人存钱，也要为他人养老。

“理论上，个人的8%收上来放在个人账户，企业的20%作为社会统筹部分。但事实上，现在每年收上来的钱，全部支付现有老人养老金都不够，全国来讲，政府每年要贴1000多个亿。个人账户中事实上是没有钱的，这就是所谓的空账问题。”

1998年至1999年，广东省率先将农民工纳入养老保险范畴，实施市级统筹。在这之前，广东省原有的养老基金并不富裕，但在加入农民工后，养老基金一下子宽裕起来。“这事实上是用农民工的钱为城市人养老。”

这样的制度安排意味着地市之间统筹的相互独立，也意味着农民工的“退保”等同于放弃企业缴纳的社会统筹部分。在白南生的调查中，广东一些地方政府主动为农民工“退保”提供良好的帮助和服务，已成惯例。

白南生引述经济合作与发展组织(OECD)专家的研究称，中国现行的养老保险制度是一个“过于仁慈也过于昂贵的制度”。因为“替代率太高，高达70%至80%。合理范围在40%左右。”

“替代率”是一个社保名词，指的是退休金占个人原有工资的比例。

与中国28%的养老费率相比，在美国，用于养老的工资税率为15%。正是用这15%的工资税，美国的养老保险覆盖了90%以上的人群。

社科院“我国城乡居民社会保障状况调查”显示，2008年，18至69岁拥有城镇户籍的人口中，有53%的人参加了城镇养老保险，而同年龄的农村户籍人口中，参加养老保险的比例仅有5.6%。

“因为钱不够花，所以要多收，因为多收，所以扩不开。这就是现有制度的困境。”白南生总结说。“这本来就是一套为少数人设计的制度。如果硬要推广到全体，必然会带来一地、一国经济竞争力的下降。”

根据2月份发布的《农民工参加基本养老保险办法》，缴费比例已经降低为单位缴纳12%；农民工个人缴费比例为4%至8%。

模式选择

白南生为未来全新的、城乡一体的养老保险体制提出了四个原则：广覆盖、低水平、统一、强制性

第五次全国人口普查显示：2000年，流向城镇的劳动年龄人口中72%来自农村。城市的老龄化问题将因为不断地有大批农村劳动力进入而得到缓解，但农村老人却不得不滞留在家中。此外，农村的老龄化程度(7.13%)已经大于城市(6.69%)，在5—10年之间，农村的老龄化程度将会达到30%—40%。

传统上，中国农村历来以家庭代际养老作为养老的主要方式。但计划生育制度带来的养老压力，以及进城务工人员的增多，开始悄然改变这一模式。“很多地方，农民的纯收入中40%来自打工。养老的压力，使得一部分打工者不得不付出高昂的机会成本回到家中。”白南生分析说，“农村地区确实有了建立养老制度的需要。”

中国社科院社会学研究所范雷博士刚刚从重庆调研回来。他证实说，很多农民工返乡不再务工，有一个重要原因就是养老。

2008年起，新型农村养老保险在全国范围内推开。以北京为例，新农保实行个人账户和基础养老金相结合的制度模式。男满60岁、女满55岁，便可享受财政补贴的280元基础养老金再加个人账户的养老金待遇。

唐钧认为，这是一项好的制度。“如果这项制度能在全国推广开来，农民工还是参加本乡本土的养老保险比较好。根据我们的调查，农民自己也愿意把钱放在家里，比较放心。”

白南生的意见则与此相左：“要鼓励现在的农民工逐步融入一个新的城市养老保障体系中。城市化是一个必然过程，劳动力越来越多进入城市也是一个必然过程。不可想象再过10年20年，我们还有3亿劳动力不断在城乡间流动。”

白南生为未来全新的、城乡一体的养老保险体制提出了四个原则：广覆盖、低水平、统一、强制性。

“这里特别强调统一，我们不同意各地搞一套自己的东西。在美国，养老保险是唯一联邦级统筹管理的。要素的自由充分流动才能促进经济社会发展。不同的规则是人为制造瓶颈。对接问题其实不仅仅是对农民工的歧视。对于城市工人的流动同样是一种限制。”白南生说。

“因此，我们不能把农民工的事情当成权宜之计，不能由各地随意地建立一些临时制度。要做出一个强制性、统一的、比现有城市水平低的基础养老保险制度来。这项新制度将是未来向它靠的一个标准。”

问题在于向哪个方向统一？唐钧指出，一个合理的养老制度一定要分为基础和补充两部分。基础部分可以由政府负责，资金从个人或企业手中收取，给全民提供一个差异不大的、水平较低的养老保障。在此基础上，是补充养老金，与个人原有工资挂钩，形成差异，拉开距离。

按照白南生的研究，基础养老保障的标准，应该在最低生活线与最低工资之间，寻求一个平衡点。“这是一种最基础的养老保障，也是一种强制性保障。在强制性保障之外，可以用其它保险作为补充，如行业工会险，商业保险等等。”

“社会保障制度，或者是养老保险改革，是涉及面很广的东西，不可能一蹴而就，还有很长的路要走。”唐钧说。

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