养老保险个人账户基金投资管理政策建议（一）

一、个人账户基金投资管理制度设计背景分析

1997年国务院正式通过了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，从此，我国城镇企业职工养老保险开始统一实行社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度。但是，由于改革前已退休职工和在实施个人账户管理前已经参加工作但尚未退休的职工，他们的账户中没有基金积累，同时国家又没有对这部分职工账户空缺的部分给予补偿；另外，为兑付现收现付制下的老职工养老保险费，个别地方还出现了挪用新职工个人账户缴费额的现象。这些问题都导致了相当多省市的职工个人账户只是名义存在，实质上没有基金积累，仍以“空账”运行。这种现状不论在制度上，还是在未来养老保障中都会带来严重的后果。

为了做实基本养老保险个人账户，国家从2001年起率先在辽宁实行试点性改革，至2003年，试点省市已扩大到黑龙江和吉林两省。城镇养老保险试点的重点内容是“在坚持社会统筹与个人账户相结合的基础上，调整和完善城镇企业职工基本养老保险制度，实行个人账户实账运营，保持企业缴费率水平不变，同时采取调整财政支出结构等措施补充社会保险基金，不增加企业负担，不降低离退休人员待遇。”该方案仍坚持社会统筹与个人账户相结合，但与1997年的规定相比，有两个突出特点：一是个人账户由空账变为实账，二是基金管理由混账管理改为分账管理。2006年，国务院决定：继辽宁、吉林和黑龙江之后，将做实个人账户的试点省市扩大到上海、天津、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆。做实基本养老保险个人账户的主要内容是：个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成。个人缴纳的基本养老保险费实行基金完全积累，并与个人账户记帐额相匹配。

2006年试点再扩大，委托全国社保基金运营， 9月务院批复扩大试点的八省（区、市）做实个人账户实施方案，方案沿用了“黑吉模式”。方案指出：做实的个人账户基金与社会统筹基金实行分别管理。中央财政为做实个人账户补助的资金，由省(区、市)政府委托全国社会保障基金理事会投资运营，全国社会保障基金理事会承诺较优惠的收益率；中央财政补助之外的个人账户基金由省(区、市)按照国家规定投资运营，并负责保值增值。截止2006年底，试点省市共做实个人账户资金485亿元。由于个人账户基金属于基本养老保险范畴，具有法定强制性，试点省市参加养老保险制度的人员必须按工资标准的规定比例缴纳个人账户费用，同时，不参加基本养老保险的人员也可自愿选择缴费制度，因此，今后做实的个人账户基金规模将越来越大。据8%的缴费率测算，2010年个人账户基金的积累额达1.5～2万亿元，2020年将达4.5～6万亿元，2030年将达10～11万亿元。[1] 由于个人账户基金要等到职工退休后才进行支付，因此在长达20到30年的账户管理期内，巨额的基金将面临通货膨胀、人口老龄化程度的加剧以及基金内部管理等方面的诸多风险。为实现养老保险金的按时足额给付，个人账户基金的管理就必须达到既要保值又要增值的要求。为实现这样的目标要求，部分甚至全部个人账户基金实行现代投资组合管理将是必然趋势。鉴于个人账户基金与作为第二支柱的企业年金以及第三支柱个人养老资金风险管理要求的不同，建立和完善养老保险个人账户基金管理制度已经迫在眉睫。

二、建立和完善养老保险个人账户基金投资管理制度的紧迫性

1、管理主体和管理环节效率低下。从管理主体来看，目前全国各省市大多数个人账户管理的全部职责都是由中国社会保险经办机构全权负责。也有部分地区是由当地税务部门代为征收保险费，并依法接受参保登记和缴费申报，稽核缴费基数，建立职工及离退休人员数据库，管理个人缴费记录，按国家规定将保险费存入银行，用来购买国债，以实现保值增值。从制度建立的初期来看，这种政府全部负责是有好处的，帮助制度以最快的速度走向正轨，带有强制性行为。但是随着个人账户这部分私人缴费的资金增多，如果所有的管理主体依然全部是政府，那么必然会出现这部分资金很难及时适应市场的变化，导致效率低下；从管理环节来看，养老保险基金个人账户管理混乱，主要表现为数额巨大的空账问题。中国自1997年开始就一直采取养老保险统筹账户和个人账户混帐管理的模式，这就使得个人账户资金向现收现付制的社会统筹基金转移成为可能，尤其在现收现付制的基金不够当期支付，存在资金缺口时，就容易直接挪用在职职工个人账户中的基金，来填补这个缺口。除此之外，目前个人账户在地方的使用情况也比较混乱，很多地方政府把个人账户资金用于股市和房地产的投资，甚至使用个人账户搞政绩工程。社会保障基金最后的担保者是国家财政，一旦个人账户的安全性受到威胁，最后仍然是中央和地方政府出面以财政补贴的形式来解决，这样管理混乱的后果将会给国家财政沉重的负担。从管理的分散程度来看，个人账户的管理权限除原实行行业统筹的中央企业直接参加省级统筹外，绝大多数地方还是省、市两级分别管理。基层社保部门负责人受制于当地政府或主管部门，调剂基金不能及时上缴，影响了养老保险整体功能的正常发挥。个人账户管理各自为政，在省级区域内缺乏统一调度，信息不能共享，影响职工的正常流动，造成了资源浪费，管理成本增大。

2、个人账户基金面临贬值风险。我国基本养老保险基金管理的现行政策规定：基本养老保险基金实行收支两条线管理，基本养老保险基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外， 应全部用于购买国债和存入专户， 严禁投入其他金融和经营性事业，任何部门、单位或个人不得利用基本养老保险基金在境内外进行其他形式的直接或间接投资。这种严格的基金投资管理规定导致基金的投资运营最为严重的问题——基金投资渠道少，保值增值困难。现行制度设定的本意是确保养老保险基金不被挪用，不贬值。但它却带来了更大的贬值风险。即使严格遵守养老保险基金投资的有关规定进行管理，也难以避免贬值的风险。现行国债的一般投资渠道是购买国债和存入银行.虽然国债基本没有违约风险,但国债的具有较高的流动性,本身的投资收益相对较低；同时国债也具有较大的通货膨胀风险,这点是很难规避的。中国对国债实现管理利率，且没有相关的通货膨胀保值贴补规定。银行的长期存款利率也不能免受通货膨胀影响，银行的长期存款利率虽然高于短期累积单利值，但计息方式却是按单利计算的，在通货膨胀较高的经济环境下，这种方式的保值效果也是微不足道的。由于养老金的用途相对一般资金而言比较特殊，尤其注重投资的安全性和回报率，特别是安全性。这里的安全性不仅包括无违约风险，而且也包括增值性。因此购买国债和存入银行这两种渠道都不能满足个人帐户资金保值增值的要求。所以尽早拟定关于养老保险基金建立现代投资组合的立法，培植养老保险基金营运机构，规范养老保险基金投资政策，约束养老保险基金运作行为，实现养老保险基金保值、增值是当务之急。

3、个人账户基金属于私人财产，不是公共产品。它是为参加基本养老保险的职工所建立的一个终身不变的个人账户，是职工在符合国家规定的退休条件并办理退休手续后，领取基本养老金的主要依据。从账户管理来看它属于基本养老保险账户，从其所有权来看，属于参保人员的私有财产。因为个人账户储存额只用于职工养老，不得提前支取。职工调动时，个人账户随同全部转移，职工或退休人员死亡，个人账户中的个人缴费部分可以继承，它是取之于参保人员，专门用于参保人员本人的私有财产；从其核算形式来讲，完全应按会计核算形式进行，通过账户形式分别记录个人缴费的增加数和减少数，以全面正确地反映其整个基金的增减变化情况和确保个人缴费核算正确。对于私人所有、私人受益的个人账户基金只有保值增值、提高效率、降低成本，才能激发个人账户缴费的积极性；否则个人缴费积极性不高，并最终出现类似统筹基本养老保险的个人逃避缴费的局面，起不到设计个人账户的制度效果。

4、法律法规不健全，引发道德风险。由于经济利益的驱动、信息的不对称以及法制管理的缺失导致在个人账户运行的各个阶段都存在道德风险。我国养老保险制度运行中的道德风险，首先表现在养老保险缴费者的道德风险；其次表现在企业层面的养老保险运行中，企业的道德风险最主要表现是偷逃养老金缴费，包括瞒报职工人数、低报缴费工资总额或者根本不参加基本养老保险等；再次表现在养老保险管理者的道德风险，基本养老保险管理者的道德风险主要存在于养老基金管理上，表现为对基金的挪用、挤占及违规投资等。当前社保经办机构经办个人账户投资管理，既当受托人，又当投资管理人。没有分权制衡，没有制度上的相互监督，可能导致严重的道德风险和腐败。养老保险的相关法律法规很不健全，即使某一方违反了养老金制度相关的规定，也不会或很难使其承担法律上的责任。因此，在有可能不被发现而获利和即使发现了也没有处罚之间，很多人就会选择前者，从而促成了各种违规现象的产生。

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