对社保基金监管立法的几点思考

法制日报报道 社保基金是社会保障制度的经济支柱和物质基础，目前中国已经初步建立了社保基金监管体制。2007年12月23日全国人大首次审议的《社会保险法》开始在法律层面关注社保基金监管问题，《社会保险基金监督管理条例》也已被原劳动和社会保障部列入“十一五”立法规划。

为给社保基金监管立法研究提供第一手的资料，中国政法大学法与经济学研究中心“社保基金监管立法研究”课题组在假期组织部分教师和硕士研究生，分赴北京、上海、江苏、广东、山东、河南、山西、河北、湖南、重庆、陕西、内蒙古、宁夏、黑龙江、辽宁等15个省、自治区、直辖市开展社保基金监管情况的调研。这些省份占中国人口的56.7%，具有一定的代表性，可以代表全国的情况。

一、目前社保基金监管存在的主要问题

在调研过程中我们发现各地共性的问题主要集中在：

1、立法层次太低，基金监管部门执法无力。社会保险基金是一项特殊的公共基金，既决定着人民生活和社会稳定，又与经济建设和资本市场发展密切相关，应该实现依法监督管理，但目前只在《劳动法》和《社会保险费征缴暂行条例》中作了原则规定，具体监管依据只是部门规章和规范性文件，法律层次很低。随着社保基金管理体制的变化，除社保经办机构外，财政、税务、银行、邮政储蓄等部门相继介入社保基金日常管理，面对诸多部门和机构，基金监督工作环节增多，链条加长，使得社保基金监管部门在横向对有关部门、纵向对地方政府时，监督和被监督的主体不明确，没有处罚权，约束效力差，基金监管部门执法无力，严重影响基金监督管理工作的开展。

2、基金保值增值问题严重。目前，全国大部分地区的统筹部分结余基金，都是按规定存入国有商业银行或购买国债。银行利率已低于工资增长率，加上近几年的CPI高企，意味着基金的实际贬值。按现行的政策规定，只有全国社保基金理事会允许进行国债、银行存款之外的投资，而省级以下单位结余的社保基金均不享有投资权。随着近年来社保制度的逐步完善，各省级以下单位结余的社保基金规模不断增大，面临贬值所造成的基金流失压力也越来越大。数额如此巨大的基金，如果进行恰当的投资将会带来巨大收益，政策的束缚却使得省级以下的社保基金成为“死水”，被压抑的正常投资带来了基金安全的隐患。

在统筹部分结余基金快速增加的同时，个人账户基金的逐步做实同样存在着保值增值的问题。个人账户基金的主要功能是进行有效的基金积累，因此投资回报率更为重要，它直接决定着退休后的养老金水平，因此个人账户部分的投资问题亟待解决。

在调研中我们发现，黑龙江、河南等做实个人账户试点的省份为解决个人账户部分的投资问题，将中央拨付的补助资金委托全国社保基金理事会管理，全国社保基金理事会给予保底收益。但全国社保基金理事会本身除银行存款和一级市场国债购买外的投资行为都需要委托专业的基金管理公司进行，自身并不能接受其他单位的委托从事投资行为，省级社保基金管理机构和全国社保基金理事会之间的委托-代理关系是不得已而为之的临时措施。

银行储蓄并不总是安全的投资渠道，现在我国正处于“人口红利”期，随着社保基金征缴力度的加大，统筹基金结余和做实后的个人账户基金结余都会越来越多，在银行存放不动的贬值是社保基金面临的最大挑战。

3、基金支付环节问题突出。上海社保大案后，人们普遍将焦点集中在了基金挪用、侵占的监管。然而，我们在调研中发现：收支两条线使得管理机构间互相制约，在绝大部分省份挪用基金的现象已经很少了，而社保基金面临的是支付环节的骗取、冒领问题。

由于支付使用环节涉及的对象十分宽泛，不仅包括参保人、受益人，还包括各类社会保险服务管理机构及其工作人员，与日常具体业务关系密切，相对于社保基金挪用而言，支付使用环节的骗取冒用对监管提出了更高的要求。现行基金监督的法规更多关注基金的征收、管理环节，法律制度的缺失使得违反基金使用支付环节的行为难以得到界定和追究责任，造成目前流失严重的局面。特别在医疗保险领域支付中骗保的花样百出，我们在调研中发现这么一个典型案例：重庆某区成立的一家民营公司一共7个员工，除法定代表人外另外6人全部在做肾透析，是不折不扣的所谓“专业医保公司”，监管部门关注该公司时已经报销了400多万元的医药费，事发后这几个人就注销了公司。

二、对社保基金监管的立法建议

基于对15个省市的调研，以及近年各地社保基金案例分析和现有法规梳理，我们提出社保基金监管的立法建议如下：

1、提高立法层次，建立完善的社保基金监管法律、法规体系。按照中共十七大“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权利结构和运行机制”的要求，可以利用目前制定《社会保险法》的契机，明确社保基金监督主体的法律地位和基本原则。由于我国在立法、修法、废法过程中还缺乏经济评价和社会、环境分析，使得法律更多是原则性的框架规定，需要国务院配套性法规才具可操作性。因此，在未来全国人大审议通过《社会保险法》后，在认真吸收现行社保基金监督管理方面有关行政规章合理成分的基础上，借鉴国外的立法经验，由国务院制定《社会保险基金监督管理条例》，由人力资源和社会保障部制定《社会保险基金反欺诈管理办法》，再加上其他相关法规、规章、规范性文件，构成完整的社保基金监管法律、法规体系，使监管主体有法可依。

2、对投资运营加强监管，确保基金保值增值。由于社保基金的特殊性，世界各国都把投资安全性放在首位，对投资品种、投资比例都有严格的限制，例如美国联邦社保基金只能投资于政府特别发行的国债，不允许购买股票；瑞士规定养老金的名义投资收益率必须高于4%。我国在社保基金监管立法中可以借鉴这些做法，根据精算结果，由财政部为结余的社会保险基金发行利率、期限都最优惠的特种国债，以国家信用来保障基本社会保险基金投资的安全、高效，彻底堵塞所有人觊觎社会保险基金的管道。与此同时，逐步放开个人账户养老金、企业年金投资资本市场，在确保安全性的前提下提高收益，保障基金持有人的未来。

3、加强信息公开与社会监督。阳光是最好的防腐剂，按照国务院制定的《政府信息公开条例》，所有社会保险经办机构、投资管理机构都应该做到信息公开，使社会保险基金征缴、管理、投资运营和支付都置于社会的监督之下。应当设置网上查询系统，使社会保险权利所有人能随时查询到个人信息，形成网上虚拟的信息公开大厅。当对社保基金的监管从政府、纪检检察部门的监督扩大到公开的社会监督之后，社会公众无数双眼睛会揭露出哪怕一丁点的瑕疵，法律的公平、公正，社会的正义将真正得以发扬光大。

三、在立法研究中的几点创新思考

1、提出“社会保险基金系公民生命、健康和安全的保障资金，是特殊的社会公共基金”。某西部不发达地区发生了3300多万的医保资金被医保中心主任的弟弟挪用开煤矿和KTV的案例。法院审理认为：医保资金是参保人生命、健康的直接保障，当属具有紧急救助性质的救济款项，被告人共同挪用救济性公款归个人进行营利活动，数额巨大且不退还，其行为已构成挪用公款罪，最终判决医保中心主任、其弟、财务科长无期徒刑。这个案例审理过程中被告律师对社保基金的性质提出了质疑，要求我们必须在法律、法规层面对社保基金进行定性，同时在将来的《刑法》中也应当进行相应的反映。

2、提出建立相对独立的社保基金监管机构。

从国际上看，不少国家设立了专门的监管机构，如美国在劳工部下设有独立的养老金与社会福利管理局，配备工作人员800多名。我国香港地区企业员工不到300万人，其强积金管理局配备工作人员400多人。我国的社会保险制度应该全国统一，以促进劳动者全国范围内的自由流动。

为防止基金监管领域五花八门的地方特色，可以借鉴金融业监管机构的模式，建立相对独立的社保基金监督管理机构，拥有独立于地方的人权、事权、财权，使社保基金监管系统有效发挥作用。

3、借鉴养老金监管领域大陆法系严格数量限制与英美法系审慎监管的原则。我国作为主要参照大陆法系立法的发展中国家，在现阶段基金监管领域首先应当遵循数量限制原则，已有的规章如《全国社会保障基金投资管理暂行办法》就对银行存款、国债、上市流通的股票、证券投资基金、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有明确的投资比例限制，未来的个人账户养老保险基金投资也应当借鉴这些限制比例。但对于基金投资运营机构而言，应当要求他们严格遵守审慎经营规则，包括风险管理、内部控制、资产质量、准备金、关联交易、资产流动性等方面。

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