社保：要尽快从制度上实现全国覆盖

本报记者 陈弘仁

近年来，随着我国经济的快速发展与综合国力的不断增强，社会保障范围不断扩大，有效地保障了城乡各类困难群众的基本生活。但不可忽略的是，目前我国农村社会保障体系建设仍然滞后。
日前，在北京举行的全国政协十一届常委会第六次会议的专题分组讨论会上，农村社会保障这一话题引起了政协常委们的关注和讨论。

加强农村社保体系建设

全国政协常委、致公党中央副主席李卓彬说，受城乡二元结构的影响，我国社会保障发展很不平衡。城镇社会保障体系已日趋完善，而农村社会保障严重滞后，至今仍处于一种家庭保障、土地保障及国家救济的低水平上，尚未构建一套适应农民生产与生活需要的社会保障体系。
“没有完善的农村社会保障作为支撑，扩大农村消费市场无疑是无源之水、无本之木，必将陷入困境。”李卓彬认为，只有不断完善农村社会保障体系，才有可能把农民从沉重的负担中彻底解放出来，为建设现代农业、发展农村经济创造有利条件，从而缩小城乡差距，实现城乡统筹发展。
在李卓彬看来，农村社会保障体系应该是以保障农民收入为目标，以社会保险为核心，并与城镇保障体系衔接统一的现代社会保障制度，因此需要政府、农民、金融机构等社会各方力量的积极参与、通力协作。
我国中西部一些偏远地区，处于地震、泥石流等自然灾害的多发带，一旦发生自然灾害，农民抗灾能力很弱。李卓彬建议，在地震等自然灾害多发地区，由政府投入为主，逐步建立起地震、泥石流等自然灾害的保险制度，以农村居民的房屋等主要财产为承保标的，切实提高这部分农民的保障能力。农村社会保障还应同教育、住房等扶贫项目有机结合起来，
提高农村社会保障制度的协调与互补效果。
针对我国地区之间农村社保不平衡的现状，李卓彬说，从地域上看，如广东、江苏等经济发达地区，有的可以直接实行城乡统一的社会保障体系，有的则宜立足于建立覆盖面广、保障项目完备的农村社会保障体系。而对于欠发达的农村地区，则应从农民最急迫的保障需求入手，首先建立农村低保，实行新型农村合作医疗试点并稳步实施，在经济条件较好的农村进行养老保险制度试点。
对于失地农民和农民工这两大特殊群体的社会保障问题，李卓彬也非常关注。他说，在当前农村土地流转的新形势下，农村社保是农村土地流转的现实基础，建议以土地使用权的流转为契机，构建和完善农村社会保障体系，积极探索建立社会保险和商业保险相结合的失地农民社会保障运作模式。针对全国的1.4亿农民工，建议逐步消除将城镇职工和农民工差别对待的不公正现象，为农民工加入城镇社会保障体系创造条件。

扩大社会保障覆盖范围

“要健全和完善城乡社会救助制度，努力扩大社会保障覆盖范围。”全国政协常委、贵州省民政厅副厅长杨春兴说，社会救助、社会福利、社会保险与慈善捐助事业，是国家实施社会保障的重要基础。近年来，随着以推进民生为重点的社会建设步伐加快，社会保障范围不断扩大，有效地保障了城乡各类困难群众的基本生活。
杨春兴谈得更多的是存在的问题，比如社会救助法制建设步伐滞后，缺少系统、规范的法律体系作支撑和约束。在城乡低保管理中漏保、骗保的问题时有发生。低保在个别地方成了“万能筐”，不论属于何种困难的人都往里面装。一些地方政府在解决征地拆迁、移民搬迁时补偿不到位，失地农民往里装；解决破产企业改制重组时，将纳入城市低保作为砝码让职工签字，而没有从提供和解决就业等长期生计为职工谋出路，低保成为了政府调解社会矛盾和安抚困难人员的万能钥匙。还有，各项救助制度的设计缺乏有机的整体统一与相互衔接，在面对城乡不同类型的困难群众，在救助理念、救助方式与政策导向上有失偏颇。不能有效地将定期救助、临时救助、灾民救助有效地区分开来，误导和助长了一部分人可以躺着吃低保。
杨春兴认为，定期救助之外的其他临时救助亟待加强。首先，城乡医疗救助制度的推进有待于城乡医疗保险制度的建立和完善。在个别地方，一方面救助资金沉淀过多，造成了富余的假象；一方面因救助资金限制，使众多的困难群众患病而家庭困难不能及时得到救治，因病致贫的问题依然存在。
其次，教育救助制度有待于建立和完善，助学贷款在某种程度上有效解决了困难家庭学生上大学的问题，但在九年义务教育与大学之前的高中阶段的救助目前还是空白。教育救助的领域有待于扩大和延伸，教育救助的制度化、规范化进程有待于加快步伐。
再次，住房救助、司法救助、灾民救助、家庭中遇重特大事件临时困难救助等，还缺乏制度性的保障。困难群众住房难、打官司难、生活难的问题依然存在，基本权益有待于进一步得到维护。
杨春兴建议，国家应建立健全覆盖城乡困难群众的社会救助体系。建立城乡一体化的救助制度，科学合理地制定城乡各类困难群体的基本生活救助水平，充分考虑区域间城乡消费水平差异和基本生存需要。建立社会救助资金保障机制。同时，高度重视处于低保边缘的低收入家庭在遭遇重特大灾害事件时的临时救助工作。

强化国家财政投入责任

“农民养老已经成为一个迫切需要解决的问题。但由于农村传统的养老方式已不能适应农民养老的现实需求，必须寻求新的途径。”
全国政协常委、海南省人大常委会副主任康耀红说，我国农村社会养老一直采用家庭养老和社会养老相结合的方式。这些年，农村传统的家庭养老、土地保障功能开始弱化。农村原来依附于集体经济的社会保障体系基本无存。农民对耕地的人均占有日益减少，耕地的可比产值相对降低，土地对农民养老的保障功能逐渐弱化。人口老龄化和家庭小型化的速度正在加快，家庭养老保障难以为继。
“现在出台我国新型农村养老保险制度的时机已经成熟。”康耀红建议，要强化国家财政投入的责任，加快实施新型农保制度。建立和完善我国农村养老保险体系的核心是资金来源问题，养老保险资金的持续投入是关键。从国际经验来看，养老保险费属于财政收入再分配的项目之一，国家财政在农村社会养老保险体系中起着决定性的作用。总结过去多年试点的经验教训，新型农村养老保险必须体现政府的主导作用，明确各级政府的责任。具体就是，采取基础养老金和个人账户相结合的方式，中央政府负责提供基础养老金，地方政府可根据自身的财力情况，灵活多样的安排资金，对“进口”或“出口”进行补贴，不断调动农民个人缴费的积极性，逐步提高本地养老金待遇水平。
康耀红同时建议，尽快从制度上实现全国覆盖。从上世纪80年代中期开始，通过坚持不懈地改革体制完善机制，探索性地建立了农村社会养老保险制度，至今已有20多年的历史了。尽管这一过程一波三折，但其理论和实践的成果、老农保的教训和新农保的经验以及改革开放30年来取得的巨大经济发展都为建立中国特色农村社会养老保险体系奠定了坚实的基础。加快建立农村社会养老保险体系、尽快从制度上实现全国覆盖已刻不容缓。

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