褚福灵：事业单位养老保险制度改革的思考与建议

1992年我国就开始了机关事业单位养老保险制度改革的探索，但改革的步伐比较缓慢。在新的历史时期，改革基于单位保障的事业单位离退休制度，建立基于社会共济的社会养老保险制度，是统筹城乡养老保障制度、构建覆盖城乡居民社会保障体系的需要，任务艰巨，意义重大。

党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，要“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”。党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》把“加快机关事业单位养老保险制度改革”作为“加强制度建设，保障社会公平正义”的一项重要任务明确地提了出来。党的十七大报告也明确提出，“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”，“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度”。根据中央指示精神和我国养老保险制度改革的实际情况，围绕“改革目标、改革导向、改革原则和改革方案”等问题，就事业单位养老保险制度改革提出若干建议。

一、一个目标——建立体现事业单位工作人员特征的社会养老保险制度

事业单位工作人员养老保险制度改革的目标是：建立与企业职工养老保险相衔接、与机关工作人员养老保险制度相协调、体现事业单位工作人员特征的社会养老保险制度。

事业单位工作人员的特征包括：从事公共管理和公共服务等公益性活动，由财政拨款支持事业的发展，人力资本方面的投入相对较高，工资水平较高，退休待遇水平也较高，工作关系相对稳定。分析表明，事业单位工作人员的以上特征同国家机关工作人员的特征相类似。事业单位养老保险制度率先改革，在同企业职工养老保险制度相衔接的同时，还应当同公务员的养老保险制度相协调。鉴于事业单位的实际情况以及国际惯例，改革之后的事业单位工作人员的养老保险替代率应当高于企业职工的养老保险替代率。由于事业单位实行与企业职工相同的基本养老保险制度，需要通过建立强制性的职业年金确保改革后的待遇不降低。

二、两个导向——以高起点改革和从现实出发为导向

（一）高起点改革——坚持既与现行基本养老保险制度衔接又超越现行制度的改革导向事业单位养老保险制度应当与企业职工基本养老保险制度相衔接，实行统帐结合的基本养老保险制度。但在新的历史阶段，事业单位的养老保险制度改革应当有更高、更新的起点。研究认为，事业单位养老保险制度改革应当站到统筹城乡养老保障、构建覆盖城乡居民社会保障体系的新的历史高度进行设计，要在创新企业职工基本养老保险制度的基础上实现企事业单位养老保险制度的衔接，而不应当局限在本来就需要加以完善的现行企业职工养老保险制度框架内。

自1997年建立基于统筹基金与个人帐户相结合的企业职工基本养老保险制度以来，该制度在实现社会共济、化解养老风险方面起到了一定作用，但制度本身的缺陷愈加明显。二十多年的实践表明，现行企业职工养老保险制度存在统筹层次偏低（县级、地市级统筹为主）、统筹地区过多（全国有1000多个统筹地区）、转制成本未有真正补偿到位、养老保险关系转续困难、保障力度较弱（根据2008年统计，全国养老金平均替代率=当年养老金平均值/当年在岗职工平均工资=47.67%，已经低于60%的既定目标替代率）等缺陷，已经影响了劳动力在全国范围内的顺畅流动与有效配置，阻碍了生产力的发展。如果将该制度直接套用到事业单位工作人员养老制度的改革上面，以上的缺陷将会再次出现，其负面作用将会重演。因此，在新的历史时期，事业单位养老保险制度改革必须冲破现有的制度框架，站在更高的起点上，进行前瞻性改革。

（二）立足现实改革——坚持既率先改革又与机关单位养老保险制度改革相协调、与其他养老保险制度有接口的改革导向

事业单位养老保险制度改革不可能孤立进行，必须立足我国养老保障制度的现实，从养老保障体系建设的整体出发进行统筹设计。我国养老保障制度的现实是：（1）全国基本建立了企业职工基本养老保险制度，部分企业建立企业年金制度，部分地区实行了包括农民工在内的灵活就业人员养老保险办法，部分地区建立了农村社会养老保险制度；（2）部分开展试点的省市自治区进行了机关事业单位养老保险制度改革，已经建立了地方性的、各不相同的机关事业单位养老保险制度，并正在与企业职工养老保险制度同步运行；（3）部分地区尚未进行机关事业单位养老保险制度改革，正在实行以单位保障为特征的离退休制度。分析表明，事业单位养老保险制度改革是一项系统工程，不应该也不可能孤立进行，事业单位养老保险制度改革必须处理好与其他社会养老保险制度的关系，尤其要处理好与机关单位养老保险制度改革的关系。

事业单位养老保险制度应当与企业职工基本养老保险制度相衔接，并与事业单位分类改革相配套。自收自支、转制为企业的原事业单位，应建立与企业相同的基本养老保险制度；由国家财政拨款，继续承担公共服务的公益性事业单位，宜参照公务员待遇，与国家机关实行统一的机关事业单位养老保险制度。也就是说，事业单位要与机关实行统一的制度，不应当形成新的养老保险“二元制度”结构。

事业单位工作人员的养老保险待遇应高于企业职工的养老保险待遇。在大多数国家，公职人员的养老保险待遇与企业相比都要优厚一些，其目的是稳定队伍和体现人力资本的价值。具体的优厚办法主要通过两种方式实现：一种是建立补充养老保险计划；另一种是公职人员的养老金替代率高于企业雇员的水平。我国事业单位将建立与企业职工相同的基本养老保险制度，将实行与企业同等的养老待遇计发办法，为了保障事业单位工作人员的退休待遇不降低，应当建立强制的职业年金制度。

事业单位养老保险制度作为整个养老保障体系的组成部分，应当与其他养老保障制度可衔接。建立覆盖城乡居民的社会保障体系，实现人人享受基本生活保障，是我国社会保障事业发展的总体目标。事业单位养老保险制度是我国养老保障体系中的一个子系统，事业单位养老保险制度改革应当符合城乡统筹、地区统筹、人群统筹和远近统筹的目标要求。因此，事业单位养老保险制度改革应当有利于形成统筹兼顾、整体推进的养老制度，而不能形成无法衔接的、相互分割的制度。因此，事业单位养老保险制度应当与其他社会养老保险制度预留接口，以便有利于形成统筹衔接、高效运行的养老保障体系。

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