郑功成：让社保调节财富分配

他，自1985年以来一直从事社会保障与灾害保险、劳动就业等领域的研究；他，提出我国社会保障对于收入分配的调节作用，尚未充分发挥；他，是中国社会保障与民生领域研究的重要开拓者之一，是国务院政府特殊津贴获得者；他，是郑功成。

社保已非雪中送炭

新京报：10月28日刚通过了《社会保险法》，记得你曾经预计这部法律在2009年底可能通过，是什么原因导致这一法律制定如此艰难？

郑功成：《社会保险法》的通过，是我国社会保障体系建设自改革开放以来最大的亮点。

这部法律通过得慢，原因主要是社会各界期望不同。有些人希望快一些，先解决基本问题，有些人则希望慢一点，尽可能要完美一些，这就需要过程。

此外，部门与部门之间、中央与地方之间对立法中的有关问题的分歧，也是客观存在的。

新京报：你有观点被采纳了？

郑功成：我建议删除养老保险基金一条中“实行省级统筹”六字，直接衔接“逐步实现全国统筹”，被采纳了。这意味着，全国统筹才是明确的法定目标。

新京报：“十一五”期间我国的社保水平有大幅提升，现阶段该如何认识社保的作用？

郑功成：社保的作用，我认为已经不是雪中送炭的作用。在国民经济持续高速发展、国家财力持续大幅度增强的背景下，特别应当重新认识它对社会财富分配格局的重大调节作用。

新京报：为什么要重新认识？

郑功成：各国社会保障发展过程中，有一规律性的现象：经济发展初期或处于低收入阶段时，社会保障扮演的，通常是维护社会安定和补救国民生计的工具；当进入中等收入阶段后，社会保障则肩负越来越重要的收入分配调节功能；当进入高收入国家行列后，社会保障要承担调节收入分配并促使财富得到合理分配的功能。

这是这一制度发展的客观规律，我国也不应当例外。

分配改革“中西医结合”

新京报：目前我国社会保障在社会财富分配格局中，起到合理调节作用了吗？

郑功成：尚未充分发挥。

新京报：为什么？

郑功成：由于社会保障体系不健全、覆盖人口有限、保障水平偏低，所运用的资源就很有限，对社会财富分配格局的调节作用也就有限。目前我国社会保障全口径支出相当于GDP的6%左右，发达国家大多在20%甚至30%以上的比重，差距很大。

新京报：你多次强调要推进收入分配改革，你强调初次分配、二次分配甚至三次分配改革，要齐头并进。不过更强调包括社会保障在内的二次分配改革。

郑功成：我一直说多管齐下。这是因为财富分配失衡的格局，非一日之寒，也非单一因素导致的结果。

我赞同初次分配是重点。因为初次分配不公，必然延伸到再分配、三次分配。不过我还是强调，再分配的改革，要优先。

初次分配涉及的格局更加复杂，涉及政府、劳资双方利益。若初次分配急剧调整，会造成利益格局快速改变，有可能对资本形成较大冲击。一旦资本短期内出现大规模外流，或投资积极性受到打击，它反过来又会伤害劳动者的利益。

因此，我主张初次分配中劳动报酬所占比重的增加，应是采取稳定渐进的步伐。按照我的说法，就是要采取中医式疗法，叫抽丝去病。

新京报：再分配改革优先的可行性在哪里？

郑功成：再分配主要是涉及公共资源和政府与国民的关系，我认为关系要简单得多。现在国家的财力在持续增强，意味着公共资源有着巨大的调整空间。

况且，在现在的财政支出中，有一些支出是应当减少甚至杜绝的，如一些形象工程、过度公款消费等。因此，我主张再分配改革可以采取外科手术，叫西医疗法，可以有大动作，也可以加快调整步伐。

最昂贵保险费应下调

新京报：现在有种呼声，认为我国的养老保险缴费费率过高，应该下调，你怎么看？

郑功成：完全有必要。现在我国城镇养老保险单位的缴费是工资总额的20%，个人缴费是8%，两者相加高达28%.在我的印象中，这可能是世界上最昂贵的养老保险制度了。如德国，是世界上最早建立养老保险制度的国家，120多年了，其人口老龄化程度比我国还高得多，它现在缴费比例，也还没超过20%.新京报：如果下调，雇主和劳动者中间，下调谁的比较合理？

郑功成：在其他国家，绝大多数是雇主（用人单位）和劳动者各缴一半。我国是雇主（用人单位）缴费是劳动者两倍多，因此他们应当下调，可能劳动者缴费还要增加。

当然，前提是必须要提高劳动报酬。调整后总的缴费费率应下降。

新京报：缴费费率下调，会不会带来收支亏空？

郑功成：我对此比较乐观。第一，从全国养老保险总的数据来看，是收大于出的。目前存在的问题首先是地区分割，有的地方亏空，有的地方却有结余。如果把它上升为全国统筹，养老保险收支就是收大于支。因此，地区分割的现状必须要改变，这不仅是制度的公平性要求，也是这一制度财务稳定、可持续的内在要求。

第二，我们现在的制度实际上是选择性的，许多年轻人并未进来。在未来，伴随工业化的日益成熟，城市化进程也必定加快，越来越多的农村年轻人会进入这个制度里面。所以说随着覆盖面的不断扩大，养老基金收入会越来越多，支出的份额相对来说就下降，降低费率也就有更大的空间了。

新京报：但现在确实面临着支付压力，怎么办？

郑功成：这是我要说的第三个问题。现在为什么有支付压力？主要是计划经济时代几十年的中老年职工社保有欠债，当时没交社保基金积累，但他们也应当领取养老金，而这种养老金现在来源于用雇主（用人单位）和参保劳动者的缴费。

我认为，中老年职工的养老金历史责任，从理论讲不应该完全由现在的参保人缴费偿还，更合理的做法，应该通过财政补给来化解。

如果剥离了历史负担，养老保险制度的负担显然会大大减轻。

养老基金可投资项目

新京报：就养老保险制度而言，你最担心什么？

郑功成：基金贬值的风险。

新京报：对于防范基金贬值，你有什么建议？

郑功成：我建议缩小个人账户。

同时，应当尽快探索养老保险基金的投资，只有投资才能有收益，实现保值增值。在发达国家，都是通过投资资本市场、证券市场。但在我们国家，我还有不同的看法。

新京报：什么看法？

郑功成：在我国，金融市场或资本市场还存在着较大的风险。

我更倾向于，将养老保险基金用于实体项目投资，能够跟国家基础建设结合在一起。

中国经济尽管已增长了三十多年，但现在乃至未来相当一段时期，还会依然处在高速成长期。

既然那么多外国资本、民间资本都能通过实体投资大把赚钱，我们的社保基金，为什么不能直接投资项目呢？

新京报：大家都去投资项目，不会乱吗？

郑功成：你说得很对，如果在地区分割、统筹层次低的条件下放开投资，肯定要出大问题的，这方面有过深刻教训。

但如果基本养老保险制度实现了全国统筹，由专业的机构来管理基金，那它的投资，也会是专业的，其安全性就会有比较强的保证。

新京报：可不可以说，你不认可基金投向资本市场或证券市场？

郑功成：不排除利用股市和证券市场。这在未来，肯定是基金投资的主要去向。

但现阶段我更倾向于用来搞基础设施、重大工程建设，比如南水北调。既有安全性，又有长期收益。

为什么一方面要向国外借钱付利息，另一方面我们的养老保险基金只能存银行？这种状况需要改变。基金积累规模越来越大，我对此的忧虑也在加大。

本报记者钱昊平

“近期目标两免除一解除”

如果社会保障按三步走计划发展，到2012年，将实现“两免除一解除”：全体人民免除生存危机、疾病忧患，从制度上解除养老后顾之忧。

Q：你如何看我国社保改革的近景和远景，改革的目标是什么？

A：我从2007年起就一直在主持中国社会保障改革与发展战略研究。在汇集大家智慧的核心报告中，于2008年提出过三步走的发展战略。第一步就是，到2012年实现“两免除一解除”，即让全体人民免除生存危机、疾病忧患和从制度上解除养老后顾之忧。

Q：远期目标是？

A：到2020年，实现社会保障制度全面定型、稳定发展，全面满足城乡居民的社会保障需求。到本世纪中叶，社会保障由基本保障向生活质量型转化，成为合理分配财富的基本制度保障。

Q：如何能够达到这些目标？

A：从现在起到2012年，应大幅提高全口径社会保障支出占GDP的比重，大幅提高财政性社会保障支出占国家财政收入的比重，大幅提高城乡居民尤其是低收入群体与普通劳动者的社会保障水平。

Q：如何保证支出顺这个方向走呢？

A：应当确立具有约束力的基本预期目标。我建议在“十二五”规划中，将合理分配财富，摆到与鼓励创造财富并重的位置。增列具有约束力的收入分配指标。此外，也要改变对干部的考核指标体系，淡化GDP指标，增加基尼系数、失业率、居民收入增长、社会保障水平等指标，以矫正单纯关注经济增长的“GDP情结”。

【出处：新京报】

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