郑功成：《社会保险法》意义重大、影响深远

编者按：2010年10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过了《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》），以此为标志，我国社会保险制度历经多年探索发展，以立法保障进入了规范发展的新阶段。为深入了解《社会保险法》的出台背景及重要意义，本刊记者对中国人民大学郑功成教授进行了专访。郑功成教授是第十届、第十一届全国人大常委会委员，也是《社会保险法》制定过程的全程参与者。他自2003年开始提出社会保险立法议案，2007年4月就社会保险立法中的若干关键问题向国务院主要领导同志提交专题报告，2007年12月应邀为全国人大常委会组成人员做“社会保险制度与社会保险立法”的报告。在《社会保险法》四次审议过程中，郑功成教授提出的许多建议被吸收到法律中。

《行政管理改革》：尊敬的郑教授，您好！《社会保险法》出台后，引起社会广泛关注。您长期从事社会保障及相关领域的研究工作，是中国社会保障与商业保险学科的重要开拓者，也是《社会保险法》制定过程的全程参与者，能否请您对《社会保险法》的出台背景及重要意义进行解读？

郑功成教授：我个人觉得对《社会保险法》进行解读比较难，即使参与了制定的全过程，也未必能够准确把握它的含义。我们很多法律颁布以后，最高人民法院还要出台相应的解释。解释出台之后，在具体的判案过程当中，有的还会产生很大的分歧，所以说解读法律是一个非常复杂的事情。但是，考虑到这部法律的重要性，我还是愿意借这个机会谈一下我的看法。有的可以当作一家之言，有的是有共识的，有的现在分歧还比较大。

《行政管理改革》：请您先介绍一下《社会保险法》的出台背景。

郑功成教授：我们先来回顾一下1951年政务院公布的《中华人民共和国劳动保险条例》，该条例是中华人民共和国成立后第一个内容完整的社会保险法规；1953年进行了修订，扩大了制度覆盖范围，使该制度得到了进一步的规范，其后还陆续出台了许多条例性法规。但总体而言，这些条例是适应计划经济而产生的。80年代改革开放以后的社会保障改革历程是一种试点先行、循序渐进、摸着石头过河的改革方式。这种方式固然有它的时代必然性，但长此以往却不利于社会保障制度的定型、稳定与可持续发展。在90年代初期，大家都感觉到有必要制定社会保险法。1992年，当时劳动部的负责同志就提出成立“社会保险法和劳动法”起草小组，但无实质性工作开展，仅仅有立法的愿望和意向，即社会保险必须有相应的法律进行规范。

1998年，全国人大财经委的一些委员讨论我们现在是不是需要这部法律，我们能不能制定一部成熟的法律。当时我深感中国社会保险法有出台的必要性和紧迫性。这部法律能制定20条也行，即使只有2条也行。第一条就是要通过法律确定劳动者的社会保险权。我国曾经出现过数以百万计的老年人没有养老金、下岗失业工人没有生活保障、许多居民没有任何医疗保险的情况，这些都是损害政府信用的。制定社会保险法就是要以立法形式确认劳动者的社会保险权利，恢复政府的信用。第二条是明确劳资双方分担缴费的责任。上世纪90年代，由于没有社会保险立法，很多企业无论效益好坏千方百计规避参保，参保的又不缴费。各地法院因无法律可依而无法判定企业未缴纳社会保险费属违法行为。这充分说明社会保险立法的重要性和紧迫性。我曾经在全国人大财经委的一次会上讲过，我们亟需对社会保险进行立法。但是，在当时，社会保险立法的条件仍显不足，分歧很大，多数人不赞同立法，这一拖就是十几年。而《劳动法》在1995年就出台，《反就业歧视法》、《就业促进法》也都颁布了。

2003年，有若干位人大代表提出社会保险立法议案。2004年引起了劳动和社会保障部的重视，并成立了《社会保险法》起草工作小组。2005年、2006年开展了一些实质性的工作，到2007年由国务院提交人大常委会讨论时，估计已经不下10稿。

2007年4月，我向温总理提呈《关于社会保险若干重大问题的建议》，其中提到要加快社会保险立法，必须将社会保险制度从实验阶段走向定型、稳定、可持续发展阶段。对此，温总理作了重要批示，可以说对社会保险立法起了一定推动作用。2007年12月，《社会保险法》通过首次审议，审议之后，我在常委会作了一个报告，阐述了我的观点和思想，这也算是一个直接的参与。2008年12月通过第2次审议，2009年12月通过第3次审议，2010年10月份通过第4次审议。全程跨了4个年度，总共经历4审5稿。

特别是第4次审议，本来是表决阶段，结果对表决稿还做了多处修正。其中有两点是我提出的修改意见。

第一条意见是关于四审稿中第六十四条第三款的 “养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹”。对此我是不赞成的。因为目标是全国统筹，但现在法定为省级统筹，这必定为延缓全国统筹提供法律依据，将极大地影响全国统筹步伐；或者说这必定会导致养老保险的管理和责任权制将是省级统筹、是以省级为本位，而实行全国统筹只会遥遥无期。因此，我提出将“实行省级统筹”这6个字删掉，直接修改为“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。

第二条意见是关于经办机构。对于经办机构，审议稿提出我们要在全国设立分支机构，在乡镇、社区设立工作站点，对此我提出了不同意见。我认为要把它建设为服务网点，强调社会保险经办机构的服务性质。经办机构到基层面向公众的时候，它不是管理机构，而是服务网点。目前，成都市打破条块分割体制，改变了过去机构分割式独立办公、服务意识差、效率低的状况，建立办公大厅统一办公。这样既节省了办公成本，也提高了服务质量，改善了服务态度。

2010年12月，《社会保险法》通过4审5稿，以赞成票144票、反对票5票、弃权票9票的绝对优势最终出台。对于这部法律的出台，我还是比较赞成的。尽管存在着一些缺陷，但是我们亟需这部法律，早一点通过比晚一点通过好。

《行政管理改革》：这部法律出台的时间为什么这么长？过程如此艰难、如此复杂？

郑功成教授：立法本身就是一个很复杂的过程，费时费力。具体到这部法律，我想主要有这么6个方面的原因：

第一，我国的社会保险制度仍不完善，呈碎片化状态，正处在渐进改革过程中。社会保障与劳动体制密切相关，而我国的劳动就业体制本身也不完善、改革也还没有完成，农民工具有高度的流动性。因此，在这种情形下，社会保险立法要形成高度共识非常难。

第二，各地模式太多，路径依赖太严重，分歧太多。我认为一个国家的社会保险制度只能是一种模式。我国许多地方都在搞社会保障创新模式，如深圳模式、东莞模式、青岛模式等等。创新太多、模式太多容易形成路径依赖，反而不利于制度的有效整合。

第三个原因是部门分割。社会保险在西方是劳资双方博弈的结果，在我国表现为部门分割、部门之间博弈的结果。各部门利益往往不能协调，不能一致。

第四是中央与地方之间存在利益分歧。比如关于养老保险全国统筹，有人认为影响了发达地区的养老金水平。我认为这不应该是问题，养老金待遇是与工资挂钩的，发达地区工资高其养老金水平也高。另外，有人认为发达地区有大量的基金结余，若要上交则利益受损。我认为这也不是问题，基金结余可以保留在地方。关键是养老保险实行全国统筹以后，许多人担心中央财政要对养老保险负有很大的责任，而地方政府则不负责任。这就需要理性协调与发展。因此，中央与地方存在利益分歧也是影响社会保险立法的一个重要原因。

第五，劳资博弈。2008年我国遭遇了国际金融危机，珠三角许多企业倒闭，失业率上升。有人认为征缴保险费会加重企业的负担，是雪上加霜。因此，为了帮助企业渡过难关，渡过危机，社会保险立法进程也受到影响。

第六，认识存在误区。比如大家对待《社会保险法》意见仍然不合，左看右看都不满意，即使现在通过了仍不满意。还有对社会保险领域存在重大内容认识的分歧。如有人主张把农村合作医疗拿掉，认为这是固化城乡分割，后来经过讨论又放回《社会保险法》中了。所以立法过程中存在认识误区。

《行政管理改革》：能不能请您具体介绍一下《社会保险法》是一部什么样的法律？

郑功成教授：我想从4个方面可以谈清这个问题。

第一，关于《社会保险法》的定位和地位。首先，《社会保险法》是我国社会法部门中的支架性法律，是不可或缺的，具有举足轻重的作用和意义。其次，《社会保险法》是我们社会保障法中的主体性法律。社会保障包括社会救助、社会保险、社会福利、慈善等多个体系，将来的社会保障法律，我估计不下10部，《社会保险法》可以说是主体性的法律。再次，《社会保险法》是社会保险的基本法。所谓基本法，有两层含义，一是表明这部法是一个综合法，这在国际上比较少见。众所周知，社会保险法的起源是德国。对于社会保险立法，德国等西方国家一般都是分项立法，而我国是综合立法。其二，基本法更多的是原则性、原理性框架，不像单行法那样规定得那么细致。

第二，关于《社会保险法》的实质。简而言之就是确权与赋权。即确认劳动者和公民有哪些社会保险权利，赋予他们什么样的社会保险权利。应该说它是属于人权中社会权的范围，是福利权。因此，它是劳动者的福利权，也是公民的社会保险权。赋予并确认--这就是《社会保险法》的实质。

第三，《社会保险法》的核心。《社会保险法》的核心就是调整利益关系，是以调整劳资利益关系为基础，同时，涉及政府、劳动者、资方三方利益关系的协调与调整。因为社会保险是需要成本的，这个成本是由谁来负担呢？或者说社会风险是由谁来分摊？社会保险不是商业保险，它与商业保险的本质区别在于：社会风险不止是在参保人之间而是在政府、劳动者、资方三方之间进行分摊。因此，社会保险比较特殊，与社会救助与社会福利不一样。社会救助与社会福利是再分配范畴，而社会保险既会对初次分配，也会对再分配产生影响。社会保险的资金是劳资缴费，劳资缴费成本是要计算到生产经营成本中去的，这自然会影响到初次分配的格局。因此，《社会保险法》的核心是对三方利益关系的调整。

第四，《社会保险法》是具有中国特色的一部法律。这种特色在于：首先，它是一部综合法，包括养老、医疗、失业、工伤、生育等五个险种，不仅劳动者，其他公民如残疾人也包括在里面。其次，它具有发展性。《社会保险法》留有发展的可能性和空间、具有灵活性。再次，它具有特殊性。即《社会保险法》需要解决历史遗留问题，如历史欠账和视同缴费问题。智利的公共养老金转为私有化，其老人新人全部解决了，没有遗留问题的。我国情况却不一样，我们是渐进式改革，改革中遗留了大量的历史问题。这些是我国《社会保险法》的特色，也是它的特殊性。

《行政管理改革》：《社会保险法》出台后 ，一度引起诸多争议，有媒体认为“法案终稿对实质性的矛盾争议搁置不谈，没有解决太多实质问题”，您对此怎么看？

郑功成教授：前段时间媒体报道《社会保险法》“妥协”出台。我认为这是不对的。法律本来就是求同存异，有争议的可以回避、可以不写进法律，不要为以后的发展产生影响，不要埋下后患。因此，法律本身就是妥协的产物。这部法律，我认为作用不可低估，它解决了以下7个方面的问题。

第一，明确了劳动者与公民的社会保险权。即比较清晰地规定了《社会保险法》的适用范围，不同的项目之间有不同的规范。包含两个层次，如《社会保险法》规定有的项目是“应当参加”，有的是“可以参加”，“应当参加”是义务，具有强制性；“可以参加”则是参保人可以自愿参加保险，是可享权益。

第二，明确了社会保险的责任分担机制。《社会保险法》规定了对困难群体以及基金收不抵支时政府的责任，政府应是担保人角色，承担财政兜底责任。这种责任分担机制也确保了制度的可靠性。

第三，明确了社会保险的制度框架，即五大保险项目。包括基本养老保险，工伤保险、生育保险、医疗保险、失业保险。

第四，明确了社会保险的运行监督机制。这个监督机制包括立法机关的监督，行政机关的监督，司法机关的监督，还有社会保险要接受工会的监督以及社会的监督，做到信息公开、透明。

第五，明确了各主体的法律责任。即在什么情形下各主体应该承担什么样的法律责任。《社会保险法》应该基本明确了各方的责任。

第六，解决了历史遗留问题。2005年出台 了“视同缴费”政策。如规定机关事业单位工作者虽无缴费，但视同缴费。然而，由于账户无资金故社会保险机构不认账。本次《社会保险法》规定由政府负责，并提供财政补贴。另外，法律规定缴费满15年才能领取养老金，缴费不满15年的可以补缴满15年，这是对劳动者权益的追认。

第七，确认了社会保险在整个社会保障制度中的地位。

《行政管理改革》：怎样看待《社会保险法》存在的不足？应该如何完善？

郑功成教授：应该说任何法律都有不足与缺陷，但要客观看待这些不足与缺陷。我个人认为，《社会保险法》存在着以下不足：第一、授权条款太多。如多处规定“具体办法由国务院规定”；第二、基金的性质未予以确定。社会保险基金是参保人的公共资金，是他们的保命钱。如果不定性，政府就认为是政府的钱，或者社保机构把它当作自己的钱。目前来看，各地社会保险基金存在大量节余现象是违背社会保险的本质的；第三、运行规范没有到位。如经办机构应承担经办服务责任，应强调统一经办、统一征缴。现在社会保险征缴不太规范。

《社会保险法》还需要进一步完善。一是需要通过行政法规，即国务院层面进一步完善；二是需要适时修改法律。在法律运行过程当中，看看有什么值得修改的地方，再逐步进行修改。

总体来讲，我对《社会保险法》的评价是“意义重大，影响深远”。 社会保险立法十分重要，它与我们所处的时代是适应的，是比较合理的，标志着我国的社会保险从实验性阶段正式走向定型、稳定阶段。立法中的妥协性是正常现象，我们要为社会保险制度留下发展完善的空间，这也是必要的。（记者 崔玉开）

【出处：中国日报网】

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